摘 要
中国式现代化药品监管实践具有国家需求、国家科技、国家力量三大国家战略科技特征。国家战略科技力量是突破药品监管领域关键核心技术瓶颈制约、实现医药产业高质量发展的关键所在。培育和强化药品监管领域国家战略科技力量的核心任务为：①构筑融合创新平台，适配国家大战略部署。②强化监管科学研究，优化国家大科技布局。③培育国家战略力量，推动医药大产业发展。
The Chinese-style modernized drug regulation practice has three major characteristics: national strategic needs, national scientific and technological attributes, and national strategic strength. The national strategic scientific and technological strength is the key to breaking through the bottleneck constraints of core technologies in drug regulation and achieving high-quality development of the pharmaceutical industry. The core tasks of cultivating and strengthening national strategic scientific and technological forces in drug regulation include: ① A platform for integrated innovation should be built, adapting to the national strategic deployment. ② Regulatory scientific research should be strengthened and the national layout of major science and technology should be optimized. ③ Cultivate national strategic strength and achieve high-quality industrial development.
国家战略科技力量是体现国家意志和国家利益，以国家战略为指导，以实现国家目标和国家任务为目的而部署和组织的科技力量，由在国家安全、经济和社会发展、国际竞争等关键领域起决定性作用的科技队伍、组织及相关科技设施构成[1]。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把创新摆在国家发展全局的核心位置，深入实施创新驱动发展战略，以前所未有的力度强化国家战略科技力量。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》提出：“以国家战略性需求为导向推进创新体系优化组合，加快构建以国家实验室为引领的战略科技力量。聚焦量子信息、光子与微纳电子、网络通信、人工智能、生物医药、现代能源系统等重大创新领域组建一批国家实验室，重组国家重点实验室，形成结构合理、运行高效的实验室体系。” [2] 自2018 年3 月，新的国家药品监督管理局（以下简称国家药监局）成立以来，坚决贯彻落实习近平总书记关于药品安全监管“四个最严”的要求，加快建立科学完善的药品安全治理体系。2019 年4 月，面对当前医药科技领域不断涌现的新产品、新技术、产业发展的新商业模式，国家药监局主动采取变革性措施并启动实施中国药品监管科学行动计划，致力于建立健全科学、高效、权威的药品监管体系[3]。2022 年10 月，党的二十大报告提出强化国家战略科技力量、药品安全监管等重大战略部署。如何进一步聚焦国家战略需求，强化药品监管领域国家战略科技力量的构建，对于保证创新药品、人用疫苗、医疗器械等医疗产品的安全性和有效性，守护人民生命、健康和福祉，高质量推进中国式现代化药品监管实践新征程意义重大。
1、中国式药品监管现代化彰显国家战略需求
药品监管或药品监督管理（drug regulation）是指药品监督管理行政机关依照法律法规的授权，依据相关法律法规的规定，对药品的研制、生产、流通和使用环节进行管理的过程[4]。我国药品监管立法经历了从早期的医药合一管理、经验决策、行政决策，到现今独立的监管机构、监管事务（regulatory affairs）、科学监管（scientific regulation）等过程。2018 年3 月，新组建的国家药监局以科学为决策基础，通过安全监督管理、标准管理、注册管理、质量管理、上市后风险管理、监督检查等对药品、医疗器械、化妆品实施安全监管。国家药监局监管职责涉及所有中国人的生命、健康和福祉，是国际上监管事务和规模最为庞大的监管机构之一，在保证创新药品、人用疫苗、医疗器械、化妆品等医疗产品的安全性和有效性方面发挥至关重要的作用。2021 年5 月，国务院办公厅印发的《关于全面加强药品监管能力建设的实施意见》明确要求，按照高质量发展要求，加快建立健全科学、高效、权威的药品监管体系[5]。
近五年，国家药监局以“创新、质量、效率、体系、能力”为发展主线，以加快实现从制药大国向制药强国跨越为发展目标，加快推进药品监管现代化，药品监管事业改革发展取得新的显著成就。2022 年，全年批准上市药品1279 个，其中创新药18 个。国家药监局批准2500 个首次注册的医疗器械产品，其中创新医疗器械55 个。五年来，共有106 个创新药、192 个创新医疗器械上市。仿制药质量和疗效一致性评价取得历史性进步。通过仿制药质量和疗效一致性评价的品种已超过临床常用药品品种的一半，有效实现了国产仿制药与进口原研药的相互替代，为支持国家药品集采工作、推动健康中国建设作出了重要贡献。尤其是在疫情防控彰显“高效率”，建立研审联动、随到随审的超常规运行机制，附条件批准5 个新冠病毒疫苗上市，8 个新冠病毒疫苗经论证紧急使用。批准15 个新冠治疗药物上市或增加适应症，批准143个新冠病毒检测试剂上市，并累计向153 个国家和15 个国际组织提供超过22 亿剂新冠病毒疫苗，积极践行中国新冠病毒疫苗产品作为全球公共产品的庄严承诺。中国对全球医药研发管线产品数量的贡献已由2015 年的4% 跃升至2022 年的20%，中国药品市场已占全球药品市场的20.3%，中国医疗器械市场已占全球市场的27.5%，2022 年药品制造业营业收入已达到4.2 万亿元，其中药品2.9万亿元，医疗器械1.3 万亿元，中国已成为全球药品市场增长的重要贡献者[6]。
在药品监管制度演进和药品监管领域的科学化进程相互影响的过程中，立法者、监管者和公众都认识到，药品监管机构在新兴药品技术创新带来的产品巨变、知识和研究能力呈爆炸式增长以及信息化时代带来的巨大危机与挑战，而规范这些活动需要获得相关的科学信息，监管机构必须根据尚不完整的科学信息做出决策。从药品监管的定义也可看出，药品监管对象是一类特殊的商品，其中的中药还兼具中医属性和文化属性，药品监管机构首先面临来自精准医学诊疗、组学技术进展、先进生产技术等带来的危机与挑战。现有法规制度和评价标准可能已经落后于日新月异的科技步伐，而停滞不前就是对健康和生命的漠视。与此同时，各国药品监管部门对于监管的期望及要求的差异带来巨大的挑战，在相当长的一段时间内要在全球范围内实现统一的监管要求并不现实，药品同步研发、注册上市以及国际化正在经历许多曲折，想要在不同的国家和地区及时地获得上市许可的困难也是显而易见的。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》提出，在药品安全方面，突出创新监管方式，构建药品和疫苗全生命周期管理机制，完善药品电子追溯体系，实现重点类别药品全过程来源可溯、去向可追[2]。2023 年1 月，全国药品监督管理工作会议提出，要把学习贯彻党的二十大精神与践行党中央药品监管工作方针有机结合起来，自觉把药品监管工作放到以中国式现代化推进中华民族伟大复兴的宏大场景中去谋划。按照“讲政治、强监管、保安全、促发展、惠民生”工作思路，扎实推进中国式药品监管现代化。2023 年药品监管重点工作包括：①守正固本，坚决守住药品安全底线。②改革创新，促进医药产业高质量发展。③立足长远，全面提升药品监管能力[7]。
国家战略就是为维护和增进国家利益、实现国家目标而综合发展、合理配置和有效运用国家力量的总体方略。国家战略涉及国家政治、经济、文化、社会、科技、军事、民族、地理等诸多领域，其空间范围，既包括国内战略，也包括国际战略——国家战略在国际舞台的延伸[8]。可见，中国式药品监管现代化以人民为中心，面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康，彰显国家战略需求。要围绕国家重点实验室建设与重组、抢占医药领域未来竞争制高点等内容，注重强化药品监管领域国家战略科技力量，进一步健全完善药品监管质量管理体系、法规制度体系、标准体系和科技支撑体系，加强技术支撑能力建设，大力发展智慧监管和监管科学，推进更高水平开放和更高质量国际合作，加快推进药品监管体系和监管能力现代化。
2、全面强化药品监管科学体现国家科技属性
当前，科技创新成为国际战略博弈的主要战场，围绕科技制高点的竞争空前激烈。一方面，新一轮科技革命和产业变革蓬勃兴起，重大颠覆性技术的出现可能重塑世界格局。另一方面，中国在一些领域的科技水平实现了由“跟跑”向“并跑”，甚至“领跑”的跨越，需要原始创新大量涌现和前沿技术研究蓬勃发展，抢占未来科技和产业发展的制高点[9]。
监管科学（regulatory science）作为一门研发新工具、新标准和新方法，以评估受监管的产品的安全性、有效性、质量和综合性能的科学，其概念的提出、形成和发展走过了50 年历史。近年来，由于美国食品药品监督管理局、欧洲药品管理局、日本药品及医疗器械综合机构、中国药品监督管理局等提出了推动监管科学发展的战略计划和重点任务，使之已经成为21 世纪药品监管部门重点推动的战略性前沿学科。对比美国药品监管科学发展历程（图1），中国现代药品监管的科学化进程大致可以分为4 个阶段：起步阶段——药物分析技术应用（1949~1984 年），发展阶段——药品注册标准建立（1985~2014 年），加速阶段——监管科学理念导入（2015~2018 年）， 跨越阶段——监管科学行动计划（2019~2023 年），以及“十四五”全面强化药品监管科学体系建设新阶段（图2）[3]。有研究者对2001 年1 月~2021年12 月间国内外监管科学文献进行对比分析，共检索到监管科学相关的中文文献 264 篇，其中2016 年发表的监管科学中文文章数量不足10 篇，2019~2021 年发文量增长迅速，2021 年达到95篇。载文数量最多的报纸是《中国医药报》，载文81 篇（30.68%），刊登了监管科学相关会议精神、论坛情况、重点项目进展及各地实践等内容。载文数量最多的期刊是《中国食品药品监管》，载文49 篇（18.56%）。发文机构国家药监局（23篇，8.71%）、中国食品药品检定研究院（18 篇，6.82%）及国家药监局医疗器械技术审评中心（12篇，4.55%）发文量位居前3 位。这些研究对监管科学的研究从早期的论证其必要性过渡到探索如何实现其积极作用，从明确科学概念与目标过渡到同时推进向外学习与向内建设。随着研究人员的增多和重点实验室与基地在技术层面的支持，我国监管科学行动计划的内容进一步具象，但目前研究主题仍以道路探索、顶层设计为主，如何切实借鉴其他国家监管科学发展经验、如何科学构建并评价我国监管科学体系有待进一步的研究[10]。
2019 年4 月，国家药监局启动实施中国药品监管科学行动计划，围绕建立科学、高效、权威的药品监管体系战略目标，深化药品审评审批制度改革创新，密切跟踪国际监管发展前沿，加快推进监管新工具、新标准、新方法研究和转化应用，取得积极成效，已成为我国药品安全监管、新兴科技转化应用和医药产业更高水平发展的重要支撑工具。一方面，国家药监局通过多种方式，依托国内知名高等院校、科研机构，分领域建设14 家监管科学研究基地，分批认定117 家重点实验室，开展两批共19 个监管科学重点项目，覆盖“两品一械”的监管科学“三位一体”支撑体系基本建成，为我国药品监管质量和效能提升提供了重要的技术支撑。另一方面，国家药监局凝聚各方力量，完善实施机制，深入开展监管科学研究和技术创新，已转化为药品监管相关新工具、新标准、新方法共187 项，为药械研发创新提供强有力支撑。2022 年8 月，我国疫苗国家监管体系再次通过世界卫生组织评估，我国主导制定的《肠道病毒71型（EV71）灭活疫苗的质量、安全性及有效性指导原则》成为国际标准。2023 年，国家药监局副局长徐景和成功当选第27 届全球医疗器械法规协调会（GHWP）主席，西太区草药监管协调论坛（FHH）永久秘书处落户澳门大学[11]。
随着我国更加紧密参与全球监管科学研究机制（Global Coalition for Regulatory Science Research，GCRSR） 及全球监管科学峰会（Global Summit on Regulatory Science,GSRS），分别于2011 年（食品药品安全性评价）、2012 年（ 现代毒理学）、2018 年（ 数字时代下的草药和膳食添加剂的风险和效益）三次承办GSRS（表1）。中国药品监督管理研究会也于2016~2023 年间，连续举办六届中国药品监管科学大会（表2），在业界产生重大影响。以监管科学为引领，全面推进监管能力现代化，已经成为药品监管事业发展共识。药品监管从单纯的行政监管，到以科学为决策基础的科学监管，科学技术的进步从来没有像今天这样深刻影响着药品监管事务及医药产业的快速发展。监管科学是药品监管机构实现药品监管现代化的重大战略选择，监管科学研究和转化应用促进监管能力大幅提升，有力推动了创新药同步研发、注册与审评，我国医药创新生态系统得到持续发展和有效提升。
3、融合创新提升药品监管国家战略科技力量
强化国家战略科技力量是由《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035 年远景目标纲要》衍生出的经济名词，是党中央做出的一个重要战略决策，其目的在于通过改变现有科技力量的平衡，形成科技力量新的格局，以便更好地服务国家需要。国家战略科技力量是以满足国家战略需求为定位，由国家支持、主要从事一般科研主体无意或无法开展的高投入、高风险、大团队、长周期的科技创新活动的科研力量，是国家科研机构、高校、企业（ 包括高科技民营企业） 等优势力量的集合与协同[12]。2021 年12 月审议通过的《科学技术进步法》明确规定，国家在事关国家安全和经济社会发展全局的重大科技创新领域建设国家实验室，建立健全以国家实验室为引领、全国重点实验室为支撑的实验室体系，完善稳定支持机制。2021 年12 月，中央经济工作会议指出，强化国家战略科技力量，发挥好国家实验室作用，重组全国重点实验室。2022 年12 月，全国科技工作会议强调，要更加突出强化国家战略科技力量，推动国家实验室全面入轨运行，完成全国重点实验室重组阶段性任务。根据2018 年6 月科技部和财政部联合发布的《关于加强国家重点实验室建设发展的若干意见》，到2020 年基本形成定位准确、目标清晰、布局合理、引领发展的国家重点实验室体系；实验室经优化调整和新建，数量稳中有增，总量保持在700 个左右。其中，学科国家重点实验室保持在300 个左右，企业国家重点实验室保持在270 个左右，省部共建国家重点实验室保持在70个左右。到2025 年，国家重点实验室体系全面建成，科研水平和国际影响力大幅跃升。可见，国家实验室和全国重点实验室作为国家重要战略科技力量的载体，主要任务是针对学科发展前沿和国民经济、社会发展及国家安全的重要科技领域和方向，开展创新性研究。实验室应在科学前沿探索研究中取得具有国际影响的系统性原创成果；或在解决国家经济社会发展面临的重大科技问题中具有创新思想与方法，实现相关重要基础原理的创新、关键技术突破或集成；或积累基本科学数据，为相关领域科学研究提供支撑，为国家宏观决策提供科学依据[13-15]。
近年来，全球医药科技及产业迅猛发展，新技术、新产品、新业态、新模式层出不穷。尽管我国药品从监管科学到科学监管取得了积极进展，但与医药技术和产业高质量发展相比，药品监管科学系统性研究和关键技术的短板愈发凸显。2021 年 2月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第十八次会议，审议通过《关于全面加强药品监管能力建设的实施意见》。会议指出，全面加强药品监管能力建设，要坚持人民至上、生命至上，深化审评审批制度改革，推进监管创新，加强监管队伍建设，建立健全科学、高效、权威的药品监管体系，坚决守住药品安全底线。要系统总结这次抗疫的经验做法，健全完善突发重特大公共卫生事件中检验检测、体系核查、审评审批、监测评价、紧急使用等工作机制，提升药品监管应急处置能力[16]。2021 年12 月，国家药监局、国家发改委、科技部等八部委联合印发《“十四五”国家药品安全及促进高质量发展规划》，明确将中国药品监管科学行动计划列为重要任务。要以全国重点实验室重组建设为契机，要以重大专项建设为依托，集中科研力量，加强学科交叉融合，在中药、疫苗、基因药物、细胞药物、人工智能医疗器械、医疗器械新材料、化妆品新原料等领域开展监管新工具、新方法、新标准的基础性、前瞻性研究，提高我国药品监管的科学性、权威性和国际话语权，促进我国医药产业高质量发展，促进我国药品监管技术支撑体系建设，支撑国家发展和安全[17]。
当前科技创新活动已经从“单打独斗”的“自由发展”阶段进入“高度社会化”的新时代，表现出多维深度融合的重要特征。主要体现在 4 个维度：①学科发展逐渐从分化走向多学科交叉甚至深度融合，学科壁垒逐步被打破，基础应用交叉、文理交叉、理工交叉、新兴与传统学科交叉等多种学科交叉形式纷纷涌现。②科学、技术、工程、产业逐步从相对分立发展到相互促进、携手并进，知识创造、技术发明、技术商业化构成了紧密结合的链条，形成了产学研用深度融合的发展机制。③科技创新活动从分离、割裂逐渐演变为设备、信息、数据广泛共享，资金、人才高效流动与聚集的全要素共享融合模式，资源配置更加高效。④科技创新活动的范围从“单枪匹马”“孤岛”逐渐扩大为区域协同创新、国家协同创新、全球协同创新，科技创新活动在越来越广泛的地域范围内实现融合发展[9]。与此类似，监管科学是药品监管部门面对挑战，主动作为采取的变革性措施，多学科整合和融合创新成为药品监管科学得以发展的基础。跨界的、边缘的交叉融合科学构成了药品监管决策的科学基础，而最终的监管决策过程也带有明显的文化背景、共识程序、价值判断等社会科学特征，显然也对科学监管带来前所未有的挑战。同时，监管科学也是发展中的渐进科学、边缘科学，监管科学很多问题已经超越了科学本身的问题，需要监管合理性判定，其应用应当限制场景和条件。在药品监管实践中，当一个监管科学问题已经在行政上变得有争议时，再达成共识将变得非常困难，也正是由于药品安全性、有效性评价和决策判断的特殊性、复杂性和争议性，监管部门可以通过启动监管决策的专家咨询程序提出意见和判断参考，但监管决策最终还是由监管部门自己作出而不是直接依赖专家决策。由于业界专家通常倾向于依据严格的科学证据作出判断，而监管部门往往基于现有法律程序和法定标准来执行，导致监管部门常常处于两难境地，面临着必须在法定时限内依据不符合传统科学要求的新的科学证据作出监管决策的挑战[18-19]。
总之，“十四五”时期，全球百年未有之大变局加速演进，国际力量对比深刻调整，创新成为影响和改变全球竞争格局的关键变量。进入新发展阶段，贯彻新发展理念，构建新发展格局，对强化国家战略科技力量提出新要求。中国药品监管的科学化进程进入全面强化药品监管科学体系建设新阶段，我们要充分认识强化国家战略科技力量是突破药品监管领域关键核心技术瓶颈制约、实现医药产业高质量发展的关键所在。要在习近平新时代中国特色社会主义思想指引下，按照“讲政治、强监管、保安全、促发展、惠民生”工作思路，持续做好药品监管领域国家战略科技力量建设，研究制定“十四五”全面强化药品监管科学体系建设推进方案，培育和强化药品监管领域国家战略科技力量的核心要素：①构筑融合创新平台，适配国家大战略部署。要顺应融合创新趋势，以药品监管科学全国重点实验室建设为“重中之重”，以国家药监局监管科学研究基地、国家药监局重点实验室、省市级药品检验检测机构建设为重要补充，加强跨领域、跨学科国家实验室、全国重点实验室等国家战略科技力量间强强联合，成立交叉研究部门，组建跨学科团队，开展跨学科研究，推进重大科技基础设施、综合性创新平台及大科学团队建设，以多种方式探索跨领域、跨学科的融合研究范式[9]，精准适配国家药品安全监管和健康中国战略需求，在保障人民的生命、健康和福祉方面发挥至关重要的作用。②强化监管科学研究，优化国家大科技布局。监管科学在我国的确立和发展，推动新药加速上市，使得新药全球同步上市成为可能。要进一步对标医药科学技术和国际药品监管科学前沿进展，增强药品监管领域“国家科技”属性，以大学科、大团队、综合性等组织特征牵引创新发展。优化和完善监管科学创新体系、技术认定评价体系、成果转化应用体系、人才培养及学科建设体系、国际协调合作体系五大体系建设，打造科技创新和产业发展良好生态，推动技术创新、产业升级、患者获益。③培育国家战略力量，推动医药大产业发展。把握国家战略科技力量的发展方向，精准开展药品监管领域科技与产业技术发展路线图研究，以需求和问题为导向，凝练关键科技问题清单，在化学药、中药、生物制剂及疫苗、医疗器械、化妆品、交叉领域产品等重点领域布局一系列重大项目，持续创新药品监管新工具、新标准、新方法，着力解决药品监管基础性、关键性、前沿性和战略性技术问题，以监管科学助力监管机构能力提升，我国药品安全性、有效性评价的标准获得国际认可，助力实现我国由制药大国向制药强国转变的战略目标。
