本文介绍了隶属于我国质检系统的质检机构的发展历史沿革、体制机制对检验检测机构发展的影响，对质检系统的质检院所未来的发展方向提出了改革意见和建议。

质检系统( 注: 本文重点阐述质量技术监督局系统) 的质检机构大多诞生于上世纪80 年代中后期，最初考虑是依托大城市而建，辐射周边县( 市)和乡镇。到2001 年质检总局成立前夕，全国质检系统质检机构达1800 多家( 其中，含部分计量、质检“二合一”的机构) 。质检系统的质检院所从诞生到现在已经走过了30 多年的发展历程，质检总局( 和原技术监督局) 存在的这二三十年，是我国质检事业大发展的二三十年，质检系统的质检机构业务收入在上世纪80 年代中期，一般都只有百十来万，到2001 年质检总局成立之时，优秀的质检院所的业务收入应超过一两千万，时至今日，质检系统的质检院所业务超过千万的比比皆是，过亿元的已经超过了十家( 广东、深圳、江苏、上海、浙江、广州、山东、成检公司( 四川院与成都院合体) 、新疆、南京、无锡和佛山等) 。

质量技术监督事业，依托计量、标准、检验检测和认证认可四大质量基础设施( NQI) ，发展到今天，虽然历经政府机构改革，但质量技术监督之所以有它独特的历史地位和价值，就在于这二三十年来始终注重技术机构建设，始终把质量技术发展作为事业发展的重中之重。2001 年质检总局的成立到2018 年市场监管总局的成立的17 年，是中国检测市场飞速发展的17 年，中国的检测市场从原来的体制内国有机构占据90%的市场份额，到今天，外资和民营检测机构几乎分走了检验检测市场的半壁江山，一些原来隶属于建工( 建委) 建材系统、轻工机械纺织煤炭等系统的体制内质检机构也很多转制为混合所有制企业或者民营企业，甚至改制上市( 如国检集团、建科院和电科院等) ，但令人遗憾的是，十几年来，质检部门在顶层设计上，一直在强调加强它的技术支撑地位和作用，没有把质检系统的质检院所市场化、企业化转制纳入重点考虑的工作。随着社会形势的发展，构建公平公正检验检测市场的吁求，又迫使高层不得不重视质检系统的质检院所将来转制和市场化发展的问题。

发展到今天，质检系统的质检院所整体发展水平可以归纳为优中差各占三分之一左右，即发展比较好的( 东部沿海地区居多) 占三分之一，一般般维持的占三分之一，生存艰难( 失去财政支持就面临倒闭) 的也几乎占三分之一。一些中西部地区的质检机构，已经成为当地财政的一个负担，成为改革的一个难题。

质检系统的质检机构这20 年来取得了傲人的发展成绩，但也面临许多的问题，最突出的是体制机制问题。

首先是编制问题。目前，质监系统的近2000 多家质检机构基本都属于国有事业单位性质，具体又可以细分为全额拨款、差额拨款和自收自支三类。即便是全额拨款，其实也并不能真正做到全部工作人员都享受财政的事业经费，只能按编制给事业费。但大多数质检机构，实际从业人员都远远超过编制人员，有的超过编制1～ 2倍。这些不在编的人员，虽然大多数机构都采取了“同工同酬”的政策，但同在一个屋檐下工作，因为不能解决编制，使得那些按照“劳务派遣”身份进来的研究生、博士生们找不到主人的感觉，总是有身份上的卑微感，这就难以使他们对质检机构绝对的忠诚和奉献，只要别的行业事业单位抛出给编制的橄榄枝，他们就会毫不犹豫跳槽。这种现象在出入境检验检疫系统也存在，这种情况，相信不久的将来，很可能再次会在质检系统的质检院所上演。

体制机制带给质检机构的困扰不仅仅是在用人问题上，在分配制度上也深陷泥塘，困扰不已。现代企业靠三个方面的吸引力留住人才: 事业留人、待遇留人、感情留人。在现实面前，真正起作用的恐怕是待遇留人最直接。但是，我们的质检机构大多属于财政收支两条线管理。要真正实现“奖勤罚劣”就必须在分配制度上严格执行绩效考核，按绩取酬，打破大锅饭。这20 年，质检系统就是靠“多劳多得”的奖励政策，“鞭打快牛”的激励机制，在业务收入总量上拼出来了其他行业羡慕的成绩。但是，近年来，在一些省又出现了吃大锅饭的回头路线，要求质检机构取消多劳多得、按绩分配的制度，全部收入必须上缴财政，由财政根据预算和编制返还规定额度的工资奖金，这样做，极大伤害了广大质检一线工作人员的感情，一些地方已经出现了消极怠工的问题，这样的政策，无异于帮民营检测机构和外资检测机构的忙，把大量社会委托检测业务( 市场份额) 拱手让给他们。

体制机制上给质检机构带来的第三个问题是融资合资问题。现在，很多外资、民营资本想跟质检部门合资合作，但如何解决国有资产上的一些问题以及政府的监督检验机构能否和外资、民资合资的政策问题始终不明朗，使得质检系统的质检机构投鼠忌器、左右顾盼，眼睁睁看着民营检验机构做的风声水起。

体制机制带给质检机构第四个问题是干部队伍的不稳定问题。铁打的营盘流水的兵，一些地方把质检机构的行政级别看的很重。质检系统的质检机构浓厚的行政化色彩，也是影响其市场化发展的一个重要因素。市场监管总局接管原质检系统这支质检队伍以后，会不会还强调它的行政色彩，会不会加快它的去行政化改革? 我们将拭目以待。

随着上世纪90 年代外资、民营检测机构的进入，体制内的检验检测机构如何整合改革、做大做强就成了质检部门的战略命题。1998 年的机构改革，给质检系统带来了一次难得的机构整合改革机遇。利用省以下技术监督部门实行垂直管理的机会，一些省将省会城市的市质检所撤销，并入了省质检院，如河北( 收纳石家庄市所) 、安徽( 收纳合肥市所) 、云南( 收纳昆明市所) 、河南( 收纳郑州市所) ，实现了省会城市省市质检机构的合并，应该说，这些省份，在2011 年取消技术监督省以下垂直管理之前，这种整合改革是很成功的，至少，避免了像哈尔滨、长春、沈阳、济南、武汉、杭州、成都、广州和南京这些副省级省会城市的省、市质检院兄弟之争。2011年，国务院决定取消技术监督部门省以下垂直管理，2012 年至2014 年两三年时间，除了重庆，全国技术监督部门几乎都取消了垂管，改为同级政府管理。

一些地方把之前已经并入省质检院的市质检所又独立了出来( 如合肥、郑州) ，重新开启同一个城市兄弟抢市场的模式。只有长沙是特例，长沙不属于副省级城市，它在垂直管理时代它的局长是由省局任命的，可它一直保留独立的长沙市质检所，等到2014 年10 月，在全国取消省以下垂管、一些省会城市质检所闹独立要重新成立的大气候下，它反而与省质检院合并，但其实这样的整合改革是对的。

4. 1 坚定信心，找准方向，在试点基础上稳步推进

党的十八大、十九大之后，新一届政府旗帜鲜明地提出了进一步转变政府职能、减政放权、减少行政审批、减少行政干预市场的施政纲领，李克强总理在回答记者问时，掷地有声地提出要大力削减行政审批项目，现有的项目要再减少三分之一。过去工商部门既办市场又管市场，1998 年机构改革，按照“管办分离”的要求，忍痛割肉，工商部门只负责市场监管，不再主办各类集贸市场。现在，国家层面，工商和质检已经二合为一，省以下工商部门和技术监督部门的合并工作也即将全面铺开，合并后的各级市场监管部门还会不会延续过去质检部门的做法，将质检院所保留作为自己的下属事业单位，很难说，说不定会主动交出去。各级质检系统的质检院所或将面临主管机构的重大调整，或归到国资委，或采取国有资本与民间战略投资资本及员工全面持股的股份制改革。在这样的大趋势下，可以预见，质检系统的质检院所依靠行业地位优势取得一些检验检测市场的优势将不复存在。以浙江方圆、浙江海盐为代表的企业化试点改革，已经为质检院所企业化改制带来了借鉴和参考，各省应当积极跟进，以他们为榜样，选取有一定基础的城市和机构试点开展企业化改制，积累经验后，全面推开，尽早实现本行政区域的质检院所的企业化改制。

4. 2 分类改革，分批改革

质检系统质检机构的改革也要避免一刀切，要做好基础调研，按照机构不同的业务特点，分类指导，分批进行。5 年前，质检部门将食品监管职能划转给食品药品监管部门的时候，很多省市质检院所将其食品检测项目( 连同部分场地、设备、人员) 划转了出去，造成质检院所元气大伤( 但上海、深圳等质检院食品业务一直没有划出去) 。一些完成食品检测职能、设备和人员划转的综合性产品质检机构，其实这几年，他们大都又添置食品检验设备、招聘人员，恢复食品检验资质，逐步恢复食品检验业务收入( 有的已经超过划转之前的业务收入水平) 。人算不如天算，谁能料到，5 年之后，食品和药品又分开了，食品监管职能和工商、质检又合并成了一家，5 年前划转出去的食品检测机构又面临回归质检院所，老天跟质检人开了个天大的玩笑! 这些独立建制的食品质量监督检验院/所( 有的叫食品化妆品质量监督检验院/所) ，经过5 年的发展也与当初不可同日而语，一些省级副省级城市，食品检测这一块从划转时的五六十人到百八十人，划转业务从1、2 千万到3、4 千万，五年后，队伍壮大到上百人，业务量壮大到4、5千万甚至7、8 千万。5 年前，质检系统的质检院所错失了利用食品业务划转出、果断转企的大好机会，现在，面临食品检测业务再次划转回来，是保留独立的食品检测机构还是与质检院所合并，又成了一个问题。其实，把食品检测业务划转出去了的质检院所已经具有了整体转制为企业的前提条件，因为如果强调食品安全检验检测的公益性和作为政府实验室的必要性，那么划转出去，它独立作为政府公益一类事业单位，其余完全可以转企。各地市场监管总局成立之后，应当将具备条件的、没有食品检验业务的质检院所率先进行企业化转制，至于独立的食品( 化妆品) 检验机构、或者含有( 没划转的或则又合并回来的) 食品检验业务的质检院所的企业化改制则可以暂缓一步。三五年以后待相关政策和市场环境更加明朗了再改不迟。

质检系统的质检院所分类分步改革发展的路径建议:

第一类机构: 省和副省级市质检院所( 不含食品业务的) 及部分业绩优良的地市质检院所可归为一类改革机构，大胆转企: 第一步，转企; 第二步，股份制改革( 允许管理层或/和全员持股) ; 第三步，争取主板或创业板上市，第四步，国际化，与国际百年知名品牌机构携手，共同走向国际市场。

第二类机构: 食品检验机构，保留公益事业一类身份，退出商业检测市场竞争，实行参公管理。目前一些没有剥离出食品业务的省级副省级质检院( 上海、深圳等) ，应将食品业务剥离出去转企。

第三类机构: 众多县( 县级市、市属区) 级机构，建议除了新疆、内蒙因地域过于辽阔( 有的地方从市/盟到县/旗五六百公里，开车都要五六个小时) ，绝大多数县级机构可以撤销。北京市已经这么做了，将区县质检所全部撤销，人员转岗( 大部分补充到基层执法队伍) 。

4. 3 要慎重处理几个方面的关系

一是要处理好机构性质的转变和人员性质的转变关系。质检机构体制机制改革，必须彻底改变在事业单位退休，必须退在事业单位，必须是编制内的人员这些老观念，机构性质和人员性质要一起变，不能给少数人留后路。当然，就像1998 年国家科技体制改革、推出242 个国家级科研机构改制时，允许一些符合政策的老人办理退休，退在事业单位体制内，质检机构改制时，也应当制定合理合法政策，允许一些符合退休政策的老人办理退休，退在事业单位体制内。对于县级机构的裁撤，则要做好人员的分流转岗，一定要避免出现集体上访群体性事件。

二是要处理好机构性质的转变和如何承接政府监督检验任务的关系。过去通常的做法，国家监督抽查任务只安排给事业单位性质的质检机构承担，省级质量监督抽查任务、生产许可证检验任务、强制性产品认证( CCC) 指定实验室业务也是如此。也就是说，政府指令性任务，只下达给政府实验室，但现在这已经不再是障碍了，国家监督抽查已经公开招标，国家和省市的食品监督抽查也早已公开招标，不管你是什么所有制，只要你有相应检测资质，你就可以参与招投标。随着政府职能的转变、改革的深入，各个政府机关遇到检验检测服务需求，走政府招标采购的会越来越多，转制后的质检机构和其他社会中介检验机构会处在平等的竞争地位，靠实力靠服务靠人才去赢得客户、赢得市场。

三是要处理好机构性质转变和国有资产如何保值增值的关系。在首轮改制时，其实不涉及这个问题，就是国有事业单位改制为国有企业，只是国有资产的管理部门可能要由技术监督局变成国有资产管理部门。一旦深入到股份制改革，要将完全国有股份的检验机构转制为彻底的股份制公司，那就要做好相应的国有资产登记和相关核算，并要确保国有资产不流失，并且保值增值。这需要专门人才专门机构来介入。

四是要处理好转制后的质检机构与技术监督部门( 今后的市场监督管理部门) 的关系。转制前，技术监督局是质检机构的全权父母，局机关的人员随时可以下来担任质检机构的负责人，反之，质检机构的负责人工作到快退休时，也可以摇身一变，变成公务员退休。转制之后，这样的亲密关系将结束，技术监督局和质检机构之间完全是客户和企业的关系，这对于双方可能一时难以适应，对于技术监督局来说，原来质检机构是自己的亲儿子，在人事安排上、业务分配上、经费上质检机构都得听从局里的安排，转制之后，这些都会发生根本性变化，局里无权再干预质检机构的人事、财务和业务。作为质检机构，要做好断奶准备，要摆脱“官二代”的影子，没有了技术监督局这座靠山，要靠自己的实力在市场上拼杀，所以，质检系统的质检机构转制，对技术监督局和质检机构的关系需要全新定位，双方需要调整心态，以全新面貌来展开双方新的关系。

2018 年4 月10 日，国家市场监督管理总局挂牌( 马甸东路9 号挂国家市场监管总局马甸办公区牌) ，历史翻开了新的一页。张茅局长在“5·20 世界计量日”上的讲话指出，“……要进一步利用市场机制，激发计量潜力……”“……不管是计量发展、计量监督，还是计量服务，都应当充分利用市场竞争机制，激发各个领域的潜力，形成发展动力……”，计量如此，检验检测更应当如此，面对新形势、新的市场监管总局的成立，不论是计量、检验检测还是特种设备领域，质检系统的技术机构过去靠行政手段在一定程度上的垄断获利必将面临改革调整，构建公平公正的竞争市场是大势所趋，只有通过建章立制、简政放权，让市场主体以平等的身份参与到市场竞争中，这样的检验检测市场才能充满活力，企业和广大消费者才能真正有获得感，感受到改革的红利。

——作者：国家认证认可监督管理委员会 李文龙