“通过规范诊疗行为，降低药品、医用耗材等费用腾出空间，优化调整医疗服务价格”为深化医疗卫生体制改革，建立健全现代医院管理制度的重点；如何在不影响患者诊疗质量及体验的前提下，破除以“耗”养医亦是难点。除在支付端收口，尝试按病种付费、总额预付等支付模式，在使用端监测，督导耗材及药品的临床使用情况外，在入院的第一道门槛，招标采购端，各地的创新模式更是层出不穷。从以医院为主体的分散采购，到以省（市、区）为单位的集中采购，再到跨区域的联合采购；从科室与供应商谈判议价，到以政府为主导的集中议价，再到二次议价；从多票制到两票制，医疗器械正在历经与药品类似的招采及渠道变革。

 

 

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国家层面“两票制”推行

 

自2016年山东非法疫苗案件以来，暴露出我国在药品销售过程中混乱而缺少监管的现状。为减少流通环节的层层盘剥带来的弊端，政府9部委联合印发《2016年纠正医药购销和医疗服务中不正之风专项治理工作要点》，从国家层面提出药品耗材“两票制”政策，并逐渐在全国进行推广与落实。两票制的设立一方面能有效减少产品从医药企业到医院的流通环节，提高效率，减少中间流程的加价，惠及患者；另一方面更利于政府对医药行业的监管工作，防止经销商以假货、次货恶性竞争，抢夺正规医药企业市场。2018年3月20日，国家卫计委发布《关于巩固破除以药补医成果持续深化公立医院综合改革的通知》，明确提出要逐步推行高值耗材购销“两票制”，涉及血管介入类、非血管介入类、骨科植入、神经外科、电生理类、起搏器类、体外循环及血液净化、眼科材料、口腔科、其他等十大类高值医用耗材。

 

 

目前，“两票制”配套政策在药品行业实施范围更广，并在推行过程中逐步扩展到医疗器械行业。截至2019年1月，31个省市中已有20个省市出台医疗器械“两票制”的相关文件，明确指出将开展医用耗材的“两票制”工作。其中多数省份如河北、陕西、福建、海南、辽宁等已经进入正式实施期。此外，尚未正式出台省级文件的地区也经由多个医改示范城市及示范县开始实施医疗器械“两票制”的试点工作，如湖北武汉、广东惠州、山西太原、江苏的泰州、南京、扬州、徐州等市都已成为各自省份内医疗器械“两票制”的试点地区。

 

参考药品行业两票制政策的落地过程，医疗器械行业两票制在全国的实施将遵循“试点-复制”的模式。鉴于医疗器械的产品种类多，不同产品的经销模式复杂，预计医疗器械行业两票制政策的实施会比药品行业用时更长，但医疗器械“两票制”模式的全国落实确实是大势所趋。

 

 

▍医疗器械行业“两票制”的影响

 

两票制的目的在于减少中间流通环节，压缩灰色地带，在实际操作中将对行业的营销模式、营销渠道产生巨大的影响。

 

营销模式改变：两票制将对行业财税处理方式进行改革。原来行业内厂商多采用底价代理模式，不涉及财税问题，两票制施行后，财税问题将无法再交由代理商处理。生产企业只能采用高开发票，再通过佣金等方式返利给经销商。因此，两票制增加了生产企业的税务处理成本。同时，压缩中间环节后，生产企业将承担部分营销与市场推广的负担，企业的运营成本提升。

 

市场集中度提升：随着税务处理和运营成本加大，小规模、低利润的产品将被市场淘汰。因此，为了降低成本，追求规模效应，两票制将变相加速医疗器械行业并购重组，市场资源向大型企业倾斜，市场集中度提升。

 

渠道要素变革：两票制推行后，只能通过提高产品销售价格来转嫁税务成本和运营成本，以过票为生的流通商业的利润空间将被严重挤压，并迫使他们成为生产企业的一级经销商。一级经销商数量大幅上升将使得渠道宽度增加，经销难度加大，物流、票流、信息流、资金流都将发生变化。

 

▍企业应对策略 

 

加强渠道管理，整合渠道资源

企业应该及早做好制度和流程上的充分准备。比如加快推进自建营销队伍，摆脱对经销商的依赖。营销人员注重专业度和服务型，市场推广以学术推广为重点，提高直销比例，以优良的产品品质及售后服务加强与医院的联系。

 

向CSO销售模式转型

CSO，即合同销售组织（Contract Sales Organization），其业务是根据与药品生产企业(或药品销售权所有人)签订药品销售合同取得销售权，并基于药品销售获得报酬的一种销售模式。简而言之就是一种销售外包，与原有医药代理模式的出厂后近乎所有环节全外包不同，并不是一种过票公司，CSO可为企业提供营销方案、产品方案、市场学术方案等，比如对医生群体和患者群体教育。

 

 

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器械集采降价

 

国家层面的医用耗材集中采购政策最早可追溯至2000年国务院体改办等八部联合发布《关于城镇医药卫生体制改革的指导意见》，意见提出要进行药品集中招标采购工作试点，开启了我国医药行业集中采购的先河。根据中国医疗器械行业发展报告，可将2000年以来医疗器械集中采购的发展历程分为四个阶段，各个阶段都有相关国家政策出台。

 

第一阶段：2000年-2003年，耗材集采探索期

 

这一阶段，政府发布了一系列政策例如《医疗机构药品集中招标采购工作规范（试行）》，进行药品集采的试点，在这些政策的指导下以公开招标为主要形式，以地（市）为单位的药品集中招标采购开始在全国范围内全面推行。由于这些政策存在着很多缺陷与不足，出现了商业贿赂、采购价格虚高、地区差价大等一系列问题，因此广受医药生产企业和医药商业企业的批评和反对，进行探索的也仅有北上广等少数地区。

 

第二阶段：2004年-2008年，耗材集采试点期

 

这一阶段先是进行跨省市耗材集采的试点，随后又组织了全国范围的统一集采试点。试点开端为2004年卫生部颁发了《关于进一步规范医疗机构药品集中招标采购的若干规定》，针对探索期出现的重点问题进行政策完善，并在北京、上海、天津、重庆、广东、浙江、辽宁和湖北八地进行跨省市高值耗材联合采购试点，这一试点工作成为之后跨省市集采联盟的原型。2007年，基于八省市联合集采试点降价效果良好的基础，卫生部发布《关于进一步加强医疗器械集中采购管理的通知》，从国家层面组织部分高值耗材集采工作，同时将其他医疗设备的集采工作下放到各省市。

 

第三阶段：2009年-2014年，耗材集采规范期

 

这一阶段先是2009年医改方案出台，耗材集中采购工作被暂且搁置。直至2012年《高值医用耗材集中采购工作规范（试行）》发布，针对前两阶段试点工作进行细化。规范采购的范围、组织方式、机构组成、采购目录和采购方式、采购平台、专家管理、各方的责任义务以及处罚措施。这一阶段的集采工作主要以省为单位，发展出了“宁波模式”等特色模式，并引入了“双信封”机制。

 

第四阶段：2015年至今，耗材集采转型期

 

这一阶段，耗材集采政策进一步深化，各省发展特色集采模式，形成了多个集采联盟以及多种采购方式。以2015年卫计委发布《关于落实完善公立医院药品集中采购工作指导意见的通知》为起点，涉及分类采购、改进结算方式、加强配送管理、规范采购平台建设、对耗材进行成本效益评估等细化准则，奠定了国家在新阶段对耗材集采要求趋严，逐渐与药品同标准的趋势。

 

 

集采初始推广完成，深度与覆盖度较低。随着医改进入深水期，耗材集中采购已基本完成在省级范围的初始推广，截至2018年3月15日，我国31个省份中有29个省已经启动了高值医用耗材十大类的省级集中采购，占所有省份的93.55%，其中已有24个省份全部完成，占所有省份的77.42%。此外，31省中已有14省启动了低值医用耗材的省级集中采购，占所有省份的45.16%；10省启动了对检验试剂的省级集中采购，占所有省份的32.26%。在地级市范围，耗材集中采购的执行情况则受到政策变动等影响，尚处于初级阶段，推广率较低；我国334个地级市中，仅有85个地级市正在进行耗材集中采购项目，占地级市总数25.25%；84个地级市曾经进行耗材集采，但项目结束后便未继续开展；另有165个地级市从未进行过集采工作，占总数的49.4%。由此可见，耗材集中采购尚且停留于部分城市，在全国范围的渗透深度不够，涉及的耗材种类多集中于高值耗材，其余种类的覆盖度不高。

 

多模式采购涌现，四大跨省联盟形成，试点进入深水区。在医保控费等因素影响下，国家十分鼓励集采模式的创新以减轻医保压力。例如在国务院印发的《“十三五”深化医药卫生体制改革规划》中明确提出“在高值耗材集采方面，要求区别不同情况推行招标采购、谈判采购、直接挂网采购等方式”。目前，各省市已经根据自身经济环境、医疗需求等探索出多种集采模式。其中，跨地区联合以及双信封等模式在多地得到了试点及推广，为集采全面实施提供了有力参考。

 

 

▍跨地区联合采购

 

经过2018年的扩容后，我国目前已形成四大耗材跨地区联合采购联盟，其本质是区域内价格联动，实现低价共享。“京津冀联盟”此前为三地共用一个平台、统招统采，经由2018京津冀鲁辽卫生健康协同发展峰会，辽宁、山东与京津冀共签环渤海卫生健康协同发展合作协议，促进五地药品耗材采购联合体对接，实现价格等信息共享。“西部联盟”随着海南省的加入，形成“14省联盟”，目录、价格、资料审核等信息共享，极大地推动了耗材采购公开化、透明化进程。“三明联盟”在云南省昭通市、新疆石河子市加入后，目前已集结了共计52个成员，覆盖15省(自治区)。通过跨省动态比价，挤干耗材水分。上海加入后形成的沪苏浙皖闽 “四省一市联盟”，一方面以宁波带量采购经验为基础，选择1～2类用量大、价格高的医用耗材，实行四省一市联合采购，另一方面通过江苏省进行信息汇总及交换，通过浙江省试点信息流、商流、资金流“三流合一”采购模式，旨在探索“一票制”。

 

▍ 双信封

 

耗材集采的“双信封”模式，首先根据技术指标设置入围门槛，其后根据商务指标，选择价格最低或是综合评分最高的产品中标。典型的“双信封”模式，以山东省为例，引进代表品和分组评审概念，最低价认定时对销量有要求。发展到目前，“双信封”也进行了数次改良，比如浙江省采用三步评审法，同时分类限价、设定基础降幅，采用双流合一平台，包括耗材集采的排头兵“宁波规则”采用的也是改良版的“双信封”模式。

 

 

典型集采案例：京津冀联合采购

 

2018年首批京津冀公立医院医用耗材联合采购工作完成，并于6月底开始在三地800余家二级以上公立医疗机构执行采购结果。本次集采涉及心内血管支架类、心脏节律管理类（北京主导）、防粘连类、止血类（天津主导）、人工关节类和吻合器类（河北主导），共六大类医用耗材，从179家企业申报的32357个产品中遴选。2016年这六大类医用耗材的三地采购额共计约53亿元，初步测算，联采实施后，每年有望节约超过8亿元的耗材费用。此番联合集采涉及产品种类之多、数目之大，降幅之高，为之后可能的医用耗材集采改革提供了新的着眼点。

 

京津冀在探索医用耗材集中采购新机制过程中，坚持网上集中采购方向，实行一个平台、协同联动、公开透明，采取招采合一、量价挂钩、全程监控等措施，加强全流程综合监管，切实保障质量和供应。集采过程坚持“五统一、一集中”，即统一搭建医用耗材联合采购平台、统一组建医用耗材评审专家库、统一遴选医用耗材采购目录、统一规范医用耗材资质审核标准、统一形成医用耗材价格体系、集中组织评审工作。

 

一言以蔽之，其本质就是“限价谈判+区域价格联动”。平台发布采购目录，企业自行申报提交材料，后由专家库中随机抽取专家形成专家组对上报产品进行审核，入围产品企业报价，公示后，区域内的医疗机构或医疗集团（GPO）作为采购主体，发挥带量采购优势，与企业进行谈判，实际成交价应不高于参考价，区域内所有医疗机构共享谈判成交最低价，逐步就低趋同。其中参考价为2016年1月1日至2017年6月30日三地医疗机构实际最低采购价格，及其他省（市、区）相关产品最近一期中标价格或挂网价格，原则上取最低者，经企业确认后作为谈判参考价格，实际为该产品的“地板价”。若无历史价，则列入《自行（备案）采购目录》，不设参考价；若企业不确认，则列入《重点监控采购目录》，不优先采购，且加强对采购使用全过程的管理。

 

此次京津冀医用耗材联合招采，采用限价（参考价）挂网+谈判议价+价格联动模式，在产品降价方面确实卓有成效，如乐普的血管内药物（雷帕霉素）洗脱支架系统降价约19%，雅培的药物洗脱冠脉支架系统降价约28%，美敦力的SEDRL1植入式心脏起搏器降价约20%。该集采模式将历史中标“地板价”通过限价的方式作为此轮招采的“天花板”，在此基础上，各医疗机构再充分发挥谈判优势，将高价耗材逐个击破，而区域内的所有医疗机构均可共享谈判成果，集合了“挂网”推进快、方便数据收集、产品全面，“谈判”有针对性突破价格壁垒、灵活，与“联合采购”采购规模及影响大、数据库共建共享降低招采成本等优势，具有借鉴及推广意义。

 

典型集采案例：宁波规则

 

作为跨地区联合采购联盟的重要成员，以及“双信封”的主要试点地区之一，宁波的集采模式受到了全国的广泛关注。实行耗材集采之前，宁波市医用耗材支出占患者医疗总费用的30%-60%，而大量利润由耗材生产商与流通商占据，医院耗材利润却仅有3%。为改变这一格局，2012年起，浙江省宁波市以整个宁波的高值耗材市场为筹码开启了高值耗材集采的试点之路。目前共进行了五批次医疗机构医用耗材集中采购，在降低耗材价格、遏制医疗费用过快增长、减轻医保负担等方面成果斐然。为保证中标产品质量的同时最大限度地降低采购价格，杜绝商业贿赂产生，宁波集采全面推行了“三步评审法”：

 

第一步，资质入围。设置供应商资质条件审核要素，赋予相应的分值，由资质入围审核小组对供应商资质认定，再由计算机对每个审核要素给分，按得分从高到低确认供应商（品牌）入围名单。

 

第二步，品牌遴选。由纪检监察部门当日从专家库抽取25名各县(市)区、市级医疗机构相关领域的专家，对资质评审入围的供应商(品牌)进行遴选。评审采取投票表决方式，按得票数从多到少依次确定入选品牌。

 

第三步，价格谈判。采购价格谈判小组按同质低价、降价幅度、价格谈判结果满意度等三要素，对通过品牌遴选的供应商就其报价产品进行现场议价，采用多轮报价、逐轮淘汰、现场公布的方式，投票确定拟成交产品。

 

其中，由计算机决定入围资质，并且随机抽选临床专家遴选的方式可有效杜绝入围结果受个人意见影响，多名专家的审核意见保证了产品的质量，满足了医生的临床使用需求。“多轮报价、逐轮淘汰、现场公布”的方式又最大限度降低了中标价格。此外，宁波模式又以“成交四原则”作为“护城河”，防止竞争不充分现象以及部分厂商的投机行为。

 

两个“不高于原则”：成交产品不得高于宁波地区的现有最低价格和华东地区（包括浙江省）的最低价格，不得高于同层次同规格淘汰（出局）产品的价格。

 

成交产品差价接近原则：同层次同材质不同供应商的产品其成交价格相差不宜过大，两家供应商成交价相差一般不超过5%。

 

可替代原则：对竞争不充分，价格过高且不接受建议价格的，可不予成交；合理评估产品性价比，鼓励选择优质低价的可替代产品。

 

非全系列产品成交原则：在同一系列产品中，优先选择临床常用的低价品规。

 

总体而言，宁波的“三步评审法”和“成交四原则”的制定较为合理规范，有望有效减少耗材价格虚高的现象，也从流程上杜绝医疗行业不正之风。因此得到了央视“焦点访谈”节目组对其“既有效挤掉价格水分，又斩断腐败利益链条”的称赞，成为宁波模式在全国推广学习的信号。

 

▍集采降价效果

 

2007年6月21日，卫计委发布《卫生部关于进一步加强医疗器械集中采购管理的通知》指出降低采购价格是医药器械集中采购的目的之一。自2007年以来，集中采购一直走在降价的道路上，随着集采规模的不断扩大，医疗设备企业所受的利润压力也逐步增强。以高值耗材集中采购重点实验区宁波为例：

 

集采降价幅度显著。五个批次18个大类的集中采购涉及产品1436种，价格平均降幅43%，最低降幅15%，最高降幅72%，为宁波市公立医院一年节省耗材费用2.724亿元。

 

耗材集采带动耗材用量下降。宁波市卫计委对集中采购前后的对比数据显示，宁波主要医院每手术人次止血材料使用数量平均下降46.22%，每手术人次支出从集中采购前的417.19元减少到集中采购后的171.42元。

 

集采助力医保控费。据宁波社保部门统计，通过集采等控费举措，职工医保的年医疗费用支出增长率从2012年的15.3%下降到了2015年的5.2%。

 

促进国产器械进口替代。宁波集采第三批的404种产品中，51%为国产器械，57%的中标企业为国内企业，改善国产产品竞争格局，加速进口替代趋势。

 

类似地，京津冀高值耗材联合采购整体降幅达到15%，为公立医院在之后三年节约耗材费用超过8亿元。随着西部联盟、三明联盟、苏浙皖闽联盟成立，大规模集中采购将成为趋势，议价能力增强将导致高值耗材降价幅度进一步提升。集采模式已得到政府认可并在全国范围逐步落实，而降价是国家、省级、试点地区集中采购的主基调。 

 

▍ 与药品相比，医疗器械集中采购的难点与重点

 

回顾集中采购的发展历程以及实施情况，可以发现我国耗材集采降价相较于药品推进的时间和速度均较为滞后。这主要是因为医疗器械与药品不同，没有“原研”和“仿制”的区别，各类器械规格参数众多，难以进行“一致性”评价。质量分级只能通过临床数据、医生评价以及产品材料进行质量区分；其次，规格众多使得厂商可以钻低价中标，高价进院的空子，降价效果不理想，急需国家规范注册证的适用范围，避免产品“挂靠”。

 

在2018年医保局推行“4+7”药品带量采购后，预计2019年高值耗材将成为医保局下一步集采的重点。一是高值耗材是医疗器械中相对容易标准化的类目，二是因为高值耗材降价对医院盈利能力的影响较小，厂家经受的降价压力也能部分转嫁到流通环节。对于医院，手术等医疗服务费用一直在提高，耗材盈利能力下降处于可接受范围；对于厂商，由于集采之前经销商利润空间大，集采降价压力一部分由经销商承担，传导到生产厂商降价的幅度减小。然而，高值耗材的带量采购即使推出也需要一定时间准备，且由于规格参数众多，不太可能像药品一样独家中标。

 

对于IVD诊断试剂，虽然总体规模与高值耗材相近，但集采难度相对高值耗材更大，这主要是因为IVD试剂不同于一般的耗材，部分品类的IVD试剂需要和仪器联用，而仪器有一定的更新周期。集采试剂降低了价格，但大规模更换仪器对于医院又增加了成本。2019年2月，广州市两家大三甲医院明确发出医用耗材降价通知，要所有耗材包括体外诊断试剂必须降价5-20%，如果供应商未能在规定时间内降价，医院将停用该产品或重新进行招标准入，这与广州市全面取消耗材有直接关系。虽然医疗控费针对的是医院，但下游医院将压力迅速传导至处于中上游的耗材供应商。我们认为，降价是大势所趋，生产企业最终承担的价格降幅在于渠道的利润空间，如果渠道利润空间较大，对于生产企业的影响则微乎其微。相较于进院价下调，我们认为医保局对于IVD试剂耗材可能从收费目录着手，由于耗材的采购是不直接占用医保费用，直接占用医保的是检验费用，医保局可能从统一各省收费标准开始，例如浙江省检验收费标准在全国范围内较低，其他省可能采取从收费端降价的措施，然而这又是利好国产IVD企业的，由于试剂耗材属于医院的成本端，国产试剂价格比进口低一半以上，医院有动力采购国产试剂，有利于进口替代。

 

▍应对策略

 

加强研发投入

加强研发以提高产品的技术壁垒的方式来降低同类产品的可替代性，免于集中采购激烈的价格战。加快产品及平台的技术提升，优化产品结构，提升产品毛利率。

 

产品差异化

以垂直差异化为基础，提供比同类企业质量更优的产品；以水平差异化为突破口，注重自身产品与同类企业产品的不同特性，通过延伸或附加功能提高产品竞争力。

 

控制成本

从成本端入手，加强成本控制、优化生产工艺，降低产品成本，为集中采购腾出降价空间，提高中标率。

 

优化销售

提升销售渠道的协同性，降低销售费用；培养公司内部销售人员，从学术入手进行推广，强化终端服务能力。