引用本文

 

於红焰，屈波，宋民宪，杨男.中药饮片不符合药品标准对安全性有效性影响的判断——《药品管理法》第一百一十七条第二款适用的探讨[J].中国食品药品监管.2021.06（209）：58-65.

 

中药饮片不符合药品标准对安全性有效性影响的判断

 

——《药品管理法》第一百一十七条第二款适用的探讨

 

Evaluation of Effect of Chinese Herbal Pieces not Conforming to Drug Standards on their Safety and Effectiveness

 

—Discussion of application of the Second Paragraph of Article 117 of the Drug Administration Law

 

於红焰

四川省药品监督管理局

YU Hong-yan

Sichuan Medical Products Administration

 

屈波

四川省药品监督管理局

QU Bo

Sichuan Medical Products Administration

 

宋民宪

江西中医药大学

Song Min-xian

Jiangxi University of Chinese Medicine

 

杨男

四川大学

YANG Nan

Sichuan University

 

摘要 Abstract

 

本文对《药品管理法》第一百一十七条第二款关键词进行了字面和体系解释，围绕中药饮片不符合药品标准对安全性和有效性影响的判断原则，结合2013~2018 年原国家食品药品监督管理总局发布中药饮片抽检不合格公告品种和《中国药典》收载的中药材、中药饮片标准检验项目进行了关联分析，提出了对安全性、有效性影响的主要分类和判断原则，并列举了需要继续研究的问题。

 

This paper provides a literal and syste matic interpretation for the second paragraph of Article 117 of the Drug Administration Law. Association analysis is carried out on Chinese herbal pieces with substandard results from sampling and testing conducted by the former China Food and Drug Administration from 2013 to 2018 and the testing items of drug standards for Chinese medicinal materials and Chinese herbal pieces contained in the Chinese Pharmacopoeia. Finally, we put forward major factors affecting the safety and effectiveness of Chinese herbal pieces and their evaluation principles, and listed issues that need to be further discussed.

 

关键词 Key words

 

劣药；中药饮片；药品标准；安全性有效性

 

substandard drugs; Chinese herbal pieces; drug standards; safety; effectiveness

 

《药品管理法》（2019 年新修订，以下无特殊说明均为新修订版）第一百一十七条第二款规定[1] ：生产、销售的中药饮片不符合药品标准，尚不影响安全性、有效性的，责令限期改正，给予警告；可以处十万元以上五十万元以下的罚款。该款系《药品管理法》修订中针对属于劣药的中药饮片新创立的处罚原则，需要结合《药品管理法》相关条款、中药饮片标准（规范）和实际，对该条款进行全面的理解，特别需要对“尚不影响安全性、有效性”的判断规则进行探讨，以准确适用该条款规定。

 

本文收集2013~2018 年间原国家食品药品监督管理总局发布中药饮片抽检不合格公告，建立了中药饮片抽检不合格数据库（ 以下简称：抽检数据库），共计8006 批次中药饮片，涉及580 个品种，并将统计批次较高的不合格项目、品种作为研究重点。本研究还建立了《中国药典》中药材、中药饮片品种数据库， 结合抽检数据库进行相关分析讨论。

 

1 第一百一十七条第二款所涉及术语字面解释及内涵探讨

 

字面解释是对法律的基本理解方法。第一百一十七条第二款涉及的关键词包括：中药饮片、药品标准以及尚不影响安全性、有效性等。本文对以上关键词字面含义结合《药品管理法》体系内的含义进行如下探讨。

 

1.1 中药饮片

 

《中国药典》（2020 年版）一部凡例第十二条第一款，“饮片”系指药材经过炮制后可直接用于中医临床或制剂生产使用的药品。因此饮片不单指饮片企业生产的中药饮片，还应当包括随方炮制使用的中药饮片，以及根据《中医药法》规定，医疗机构根据本医疗机构医师处方的需要，经所在地市级以上药品监督管理部门备案后在本医疗机构内炮制和使用的中药饮片。结合中药饮片定义， 适用于《药品管理法》第一百一十七条第二款的中药饮品不应包括以下两种情况：

 

1.1.1 第一百一十七条第二款所指中药饮片不包括中药配方颗粒。中药配方颗粒不适用《中国药典》对中药饮片的定义，且中药配方颗粒基本达到工业化程度要求，与传统中药饮片炮制方法有明显差异。第一百一十七条第二款的立法本意应是针对具有农产品初级加工特征的中药饮片作出的特殊规定，不具有该特征的中药配方颗粒应该在排除之列。

 

1.1.2 第一百一十七条第二款所指中药饮片不应包括《药品管理法》所规定假药的四种情形，仅指劣药的七种情形中对中药饮片处罚的特别规定。

 

1.2 药品标准

 

第一百一十七条第二款所指“药品标准”应当包括《中国药典》和其他国家药品标准，省级中药材标准及中药饮片炮制规范，以及经市级药品监督管理部门备案的医疗机构中药饮片炮制规范。

 

中药饮片的药品标准内容包括检验项目和非检验项目。检验项目主要包括：来源及基原、性状、鉴别、检查、浸出物、特征图谱、含量测定、微生物限度等。检验项目一般由药品检验机构在其药品检验报告中分别列出药品标准项目规定和检验结果，并作出是否符合药品标准规定结论。其中，来源及基原大多不在药品检验报告中直接体现。非检验项目包括：品名、炮制方法、性味与归经、功能与主治、用法与用量、注意、规格、贮藏、附注等。除品名、规格外，其他项目一般不在中药饮片标签上注明，药品检验报告书亦无此部分内容。

 

1.3 中药饮片安全性、有效性的判断原则以及与药品标准的关系

 

大部分中药饮片标准不完全是中药饮片的安全性、有效性标准。中药饮片的安全性、有效性还与临床诊断准确性、处方合理性、医嘱、药事服务，涉案中药饮片在处方中所起作用，煎煮或配制方法、患者个体差异等因素存在密切关系。本文仅立足于第一百一十七条第二款适用，从药品标准及其检验项目规定角度分析中药饮片安全性、有效性的影响因素及其影响程度作出行政处罚所需要的判断，并未考虑影响安全性、有效性的其他因素，因此，不能作为民事纠纷的证据。

 

1.4 药品检验机构的检验项目结果及结论对中药饮片安全性、有效性的证明

 

按照《药品管理法》第一百二十一条的规定，对假药、劣药作出的行政处罚决定，应当依法载明药品检验机构的质量检验结论。《行政处罚法》第三十九条规定[2]，行政处罚决定书还应当载明违反法律、法规或者规章的事实和证据。实践中，药品检验机构出具的药品检验报告书结论只有符合药品标准或者不符合药品标准两种结论，而不符合药品标准的结论只是药品监督管理部门作出行政处罚所需要的证据之一。药品检验机构的质量检验结论并非为证明中药饮片安全性、有效性的充分必要依据，也不是当事人违反法律、法规或者规章的全部事实和证据。药品监督管理部门需要结合药品检验报告书所载明的检验内容及不符合药品标准规定的具体情况，以及中药饮片药品标准的具体规定，判断不符合药品标准情形对安全性、有效性的影响。

 

第一百一十七条第二款隶属于《药品管理法》对劣药处罚中的减轻情形。《药品管理法》第九十八条规定劣药情形包括：（一）药品成份的含量不符合国家药品标准；（二）被污染的药品；（三）未标明或者更改有效期的药品；（四）未注明或者更改产品批号的药品；（五）超过有效期的药品；（六）擅自添加防腐剂、辅料的药品；（七）其他不符合药品标准的药品。其中，“被污染”通常指外源性有害物质混入，既然“有害”则推定对安全性、有效性存在影响。中药饮片目前多不要求标明有效期，一般用保质期或者复验期概念，超过保质期或者复验期的中药饮片推定对安全性、有效性存在影响；未注明或者更改产品批号的中药饮片，其性质同前。如果存在主观故意，构成编造生产、检验记录，可以适用《药品管理法》第一百二十四条进行处罚。“擅自添加防腐剂、辅料”多指制剂中的违法情形，对中药饮片而言一般涉及中药饮片炮制所使用的辅料，《中国药典》一部凡例第五条规定：正文所设各项规定是针对符合《药品生产质量管理规范》（Good Manufacturing Practices，GMP）的产品而言。任何违反GMP 或有未经批准添加物质所生产的药品，即使按照药品标准检验合格，亦不能认为其符合规定。同理，擅自添加辅料或者改变辅料用量，因当事人主观上存在故意，应当推定对安全性、有效性构成影响。“其他不符合药品标准”的情况最为复杂，包括药品标准中除含量测定外全部检验项目。本文主要结合药品成份的含量不符合国家药品标准以及抽检数据库中出现批次较高的其他不符合药品标准情形，探讨其对中药饮片安全性、有效性的影响。

 

中药饮片作为中药材的炮制品，大多属于人工培育或天然产物，来源复杂、炮制方法繁多，影响因素众多，药品标准、药品检验报告书中的检验项目不能完全反映其安全性、有效性。因此，中药饮片在不符合药品标准的情形下，存在尚不影响安全性、有效性的可能。但实践中，仅以药品检验报告难以简单得出“尚不影响”的结论，需要结合不符合药品标准的具体情形进行综合判断，并通过关联的监督检查，查明与案件相关的事实， 对不符合药品标准规定的中药饮片对安全性、有效性的影响作出综合判断。

 

2 中药饮片的成份含量不符合药品标准对安全性、有效性影响的探讨

 

“药品成份的含量”概念源于化学药品，化学药品原料药标准正文药品名称项下以本品所含药品成份标示并作出限度规定，化学药制剂标准正文药品名称项下以所含药品成份标示量范围作出规定。化学药品标准中含量测定项所测成份即为所含或所标示成份。生物制品则以规程、批签发、效价检定等控制，一般并无对应的成份含量测定项。中药饮片成份复杂，药品标准所规定的成份含量测定仅是众多成份之一或组分，且不一定是有效成份或具有专属性。抽验数据库中仅成份含量一项不合格的中药饮片共有874 个批次，涉及145 个品种，占不合格品种总数的17%。

 

2.1 中药饮片成份含量不符合药品标准规定，适用第一百一十七条第二款的可能性

 

中药饮片成份含量与化学药品成份含量对药品安全性、有效性影响大小有所不同。化学药品标准所标示成份往往是有效成份，而中药饮片含量测定成份只是控制质量的重要指标， 大部分中药材标准规定有含量测定项目，而在其对应的中药饮片中含量测定限度有升、有降、或者不变，有的甚至中药材标准规定有含量测定项目而对应的中药饮片中无规定。

 

有观点认为[3]，中药饮片成份含量不符合药品标准规定应当排除适用第一百一十七条第二款，仅限于劣药定义中其他不符合药品标准规定的情形。首先第一百一十七条第二款概括性适用劣药，并未作其他不符合药品标准规定的限定，作为研究应当对包括成份含量在内的所有劣药规定进行全面探讨。其次，中药饮片成份含量种类复杂，限度差异极大，加之众多炮制方法都可能对中药饮片成份含量产生一定影响。此外，中药饮片多为临床配方煎煮服用，而药品标准规定的一些中药饮片成份含量为有机溶剂或混合溶剂提取后测定，在汤剂煎煮过程中溶出度较小。

 

综合考虑中药饮片取样的代表性等因素，中药饮片成份含量不符合药品标准规定时，仍然具有适用第一百一十七条第二款的可能性。

 

2.2 中药饮片成份含量不符合药品标准对安全性、有效性影响的探讨

 

《中国药典》收载的炮制方法有：净制、切制、炒（清炒、麸炒、砂炒、蛤粉炒、滑石粉炒）、炙法（酒炙、醋炙、盐炙、姜炙、蜜炙、油炙）、制炭、煅、蒸、煮、炖、煨、、制霜、水飞等。除净制外，其他炮制方法均可能引起药品标准中成份含量的变化，如甘草药材甘草苷含量规定不得少于0.50%，甘草酸不得少于2.0%[4]，甘草片炮制方法为：除去杂质，洗净，润透，切厚片，干燥，甘草苷含量规定不得少于0.45%，甘草酸不得少于1.8%，说明在洗净、润透等过程中甘草苷、甘草酸有所损失。炙甘草系100kg 甘草片加炼蜜25kg，炒至黄色至深黄色，不粘手时取出。蜂蜜固体物含量高于60.0%[4]，炼蜜固体物含量更高，加入炼蜜后至少增重15kg以上[5]。炙甘草规定含甘草苷不得少于0.50%，甘草酸不得少于1.0%[4]，甘草苷含量扣除增重重量后以甘草片计算具有合理性，适用第一百一十七条第二款有据。

 

除净制外，使用其他炮制方法炮制的中药饮片，如药品标准含量测定限度要求同药材的，考虑炮制过程中实际损失，参考化学药制剂标示成份含量一般要求为90%~110% 规定，以不超过药品标准限度的10% 为限，可以作出不影响安全性、有效性的判断。

 

2.3 毒性药材炮制制得的中药饮片成份含量不符合药品标准对安全性、有效性影响的探讨

 

凡以《医疗用毒性药品目录》收载的中药材为原料炮制的中药饮片，包括生品及炮制品，其生品含量测定项成份含量不符合药品标准，推定对安全性、有效性存在影响。以毒性药材炮制制得的中药饮片，虽然未纳入医疗用毒性药品管理，但其成份含量多以限度或幅度规定，如制川乌等。此类中药饮片成份含量不符合药品标准规定的，推定对安全性、有效性存在影响。

 

2.4 人工制成品、矿物等特殊来源中药饮片成分含量不符合药品标准对安全性、有效性影响的探讨

 

人工制成品类中药饮片类似于工业品，成份含量高，易于控制。如人工冰片、人工艾片等，产品具有质量均一性、可重复性等特点。芒硝、朱砂、煅炉甘石、煅石决明、牡蛎等源于矿物和特殊动物的中药饮片具有相同特点。

 

以上来源的中药饮片如成份含量不符合药品标准规定视为对安全性、有效性构成影响。

 

2.5 成份含量不符合药品标准，适用第一百一十七条第二款的前提

 

中药饮片成份含量情况较为复杂，前文所述仅为部分列举，执法实践过程中还需要结合具体品种进行综合判断。如丹参作为汤剂配方使用，则醇溶性成份（丹参酮Ⅱ a）对安全性、有效性影响较小，而水溶性成份（丹酚酸）影响较大。

 

一些中药材品种标准有含量测定项目，而对应的中药饮片中无含量测定项目，此类情况应当结合监督需要延伸查验其中药材检验报告，或作延伸检查。药品经营企业或医疗机构亦应予以注意，可以要求作该批中药饮片对应的中药材含量测定溯源性查验要求，而不限于查验中药饮片的检验合格证明。

 

3 其他不符合药品标准规定对安全性、有效性影响的探讨

 

其他不符合药品标准规定的项目包括：性状、鉴别、检查、浸出物。

 

3.1 中药饮片的性状不符合药品标准

 

抽验数据库中2080 批次的中药饮片性状不合格，占总批次的26% ；涉及392 个品种，占不符合药品标准品种总数的68%，说明性状不符合药品标准的批次、品种数量均占有较高或极高的比例。

 

性状是鉴别中药饮片真伪的重要项目，主要内容包括外观形状、大小、饮片本身的生物学特征，色、味、嗅等感官表述。

 

3.1.1 中药饮片大小不符合药品标准。大小系指中药饮片的长短、宽窄、直径等。经净选即可以配方的中药饮片，未对药材本身进行加工，其饮片与药材相同。切制（包括片、段、丝等）及切之后炮制加工而成的中药饮片主要目的为方便处方调配，以上情形只要大多数中药饮片大小在规定范围之内，可以作出对安全性、有效性无影响的判断。

 

3.1.2 外观形状与药品标准规定的中药饮片性状不同。如人参、蛤蚧习惯上保持药材形态，以区别等级。性状上的不符不会对安全性、有效性构成影响，但配方时应当按药品标准规定加工后随方配给，或向患者说明加工方法。

 

3.1.3 中药饮片的表面或切面（断面）颜色不符合药品标准。颜色是中药饮片的重要特征，并可能受采收季节、产地加工、中药材药用部位比例不同、炮制等影响。此类情形应当查明事实，在药品标准其余项目合格的情况下，可以作出不影响安全性、有效性的判断，但在适用第一百一十七条第二款时应当并处罚款。如果药品生产企业、经营企业、医疗机构检验、验收等质量管理制度形同虚设，甚至涉嫌记录造假，则与《药品管理法》其他条款发生竞合现象，应当择重处罚，而不适用第一百一十七条第二款。例如：《中国药典》规定黄精产地加工为“洗净，置沸水中略烫或蒸至透心，干燥”，但现产地加工省去了“烫或蒸至透心”，直接干燥，便得断面质软，不呈角质，类白色，出现“黄精不黄”。不符合《中国药典》中规定的“质硬而韧，不易折断，断面角质，淡黄色至黄棕色”[4]。

 

3.1.4 其他性状不符合药品标准。其他性状特征如：质地、植物组织及分布、颜色、气味等，药品检验报告一般列出药品标准规定内容和检验结果，如果没有药品标准规定的特征，其基原错误的可能性较大，而对有效性、安全性构成影响。

 

一些中药饮片品种的“色、味、气”可能随贮藏条件、时间影响逐步变化。如果药品经营企业、医疗机构未尽到对中药饮片的储存和养护义务，应当承担相应责任。

 

3.2 鉴别项目不符合药品标准规定

 

抽检数据库中仅鉴别不符合药品标准规定的有42 个批次，涉及15 个中药饮片品种。

 

中药饮片药品标准鉴别方法有一般理化鉴别、显微鉴别、薄层色谱鉴别、高效液相色谱鉴别、指纹图谱鉴别、基因检测鉴别等。除一般理化鉴别专属性不强外，其他鉴别方法检验结论为不符合药品标准的，可以推定中药饮片的基原存在问题，影响安全性、有效性。如没有专属性的一般理化鉴别方法结果不符合药品标准，而同一中药饮片标准其他鉴别项目合格的情况下，可以作出不影响安全性、有效性判断。

 

3.3 检查项不符合药品标准规定对安全性、有效性的判断

 

重金属及有害元素、有机氯类农药残留是列入检查项的内容，多受土壤、水文、气象决定，其改善过程极长，或难以逆转，凡源于该类产地的中药材应予特别重视，尽量避免使用。

 

3.3.1 重金属及有害元素。重金属及有害元素在中药材药品标准检查项中单列，一般情况下在对应的中药饮片要求同药材，如果超出规定限度则认定影响安全性、有效性。但存在个别中药材检查项有重金属及有害元素规定，对应的中药饮片无此检查要求的情况。

 

3.3.2 有机氯类农药残留量。中药饮片有机氯类农药残留量超出规定限度则认定影响安全性、有效性，但存在个别中药材检查项有有机氯类农药残留量规定，对应的中药饮片无此检查要求的情况。

 

3.3.3 有毒成份或毒素。在药品标准检查项单列此项目，直接以毒性成份或毒素控制标示，超过限度规定的应当推定对安全性、有效性存在影响。如：马兜铃酸、蓖麻碱、黄曲霉毒素等。

 

3.3.4 水分。《中国药典》规定60% 以上的中药饮片检查项规定水分含量限度，中药材及中药饮片多源于植物的根、茎、叶、花、果实等，因不同药用部位含水、吸水性不同，通常在6%~18%之间，有的甚至不作要求。如果中药饮片超过药品标准规定限度一定范围以内，综合考虑中药饮片水分不超过限度20% 以内，且贮藏条件符合药品标准和质量管理规范规定，被检中药饮片未生霉，鉴别、含量测定合格情况下，可以作出不影响安全性、有效性的判断。

 

3.3.5 总灰分（ 酸不溶性灰分）。总灰分包括中药饮片内源性灰分和外源性灰分（酸不溶性灰分），中药饮片经水煎煮、合并煎液，静置、取上清液或滤过后服用，其灰分在一定范围内超出药品标准限度规定，可以认为不影响安全性、有效性。但酸不溶性灰分不能超过药品标准规定。因粉末类的中药饮片直接口服，灰分应当不允许超过药品标准规定限度。此外，还应当考虑炮制中辅料对灰分的影响，如滑石粉炒、蛤粉炒等均可能增加灰分含量，在有依据的情况下作适当扣除。

 

3.3.6 非法添加物质。主要涉及染色、增重所使用的物质，一般为药品标准项目以外对具体品种增设检验方法。抽检数据库披露的非法添加物有金胺O、柠檬黄、808 猩红、胭脂红、酸性红7、日落黄、金橙Ⅱ、偶氮玉红、亮蓝、赤藓红等。此类情况不宜归于劣药定义中其他不符合药品标准规定的情形，应当以假药查处，或以《药品管理法》第一百二十四条进行处罚，不属于第一百一十七条第二款适用范围。

 

3.4 浸出物

 

中药饮片浸出物项分为水溶性浸出物、醇溶性浸出物限量规定，一般而言，水煎煮后服用的中药饮片对水溶性浸出物含量限度应当从严要求，实践中还需综合该饮片的其他检验项目对安全性、有效性影响进行判断。

 

3.5 其他情况

 

微生物等项目不符合药品标准规定均成为是否影响中药饮片安全性、有效性判断事项。可以结合具体品种、炮制加工方法、其他符合药品标准规定项目、临床使用方法等多重因素综合判断其是否对安全性、有效性存在影响。以浸出物为例，当中药饮片两项以上不符合药品标准时，对安全性、有效性影响的判断原则同上。

 

4 结语

 

对第一百一十七条第二款关键词进行字面、体系性解释，是其正确适用的前提。结合涉案中药饮片的药品标准、不合格项目和具体情况，以及分类、用途等对是否影响安全性、有效性作出判断是难点，对于基层药品监督管理部门而言尤为如此。

 

第一百一十七条第二款是专为中药饮片设立的减轻处罚的原则，各省级药品监督管理局陆续制定了第一百一十七条第二款的适用指导意见。对于难以判断的情况，基层药品监督管理部门可以组织专家进行讨论和咨询，或请示上级药品监督管理部门等方式作出判断，形成个案适用案例，经省级药品监督管理组织研究，公开后形成指导案例。当事人也可以对涉案中药饮片对安全性、有效性不构成影响提出陈述申辩请求、理由以及证据，药品监督管理部门依法经复核成立的，应当采纳。

 

国家药品标准收载的品种众多，加上检验项目因品种差异而不同，不符合药品标准规定的情况也千差万别，应当在实践中不断认识和把握。当条件成熟时，应当形成全国性的指导意见。

 

第一百一十七条第二款的适用还可能涉及《药品管理法》法条竞合，如与第一百二十四条、第一百二十九条、第一百三十条、第一百三十七条、《药品管理法实施条例》第七十五条等条款存在法条竞合，存在特别罚与一般罚、重罚与轻罚、单罚与共罚等适用原则。《药品管理法》规定有“责令限期改正，给予警告”共七个条款，其中六个为逾期不改的再处以其他处罚，唯第一百一十七条第二款规定为可以处以罚款。第一百一十七条第一款对劣药的处罚区别药品批发与零售，起罚金额相差十倍，而第一百一十七条第二款起罚金额计算不区别。以上均是适用第一百一十七条第二款需要进一步理解和研究的问题。

 

良法善治是社会主义法治的基本要求，在药品监管领域内对药品管理法律体系进行理解、研究，符合立法精神与实际的适用是善治的进行时。

 

第一作者简介

 

於红焰，硕士研究生，四川省药品监督管理局政策法规处处长，公职律师。专业方向：药事管理，行政法学