内容提要：目的：为全面落实好医疗器械注册人制度，推动行业发展，提供参考建议。方法：分析我国医疗器械注册人制度建设进程和湖南省注册人委托生产现有形势，梳理出存在的问题并展开探讨，提出改进建议。结果：244家医疗器械注册人及生产企业检查共发现缺陷588 项（一般缺陷83 项，严重缺陷505 项），同时还存在产企业占比少，产品落地少，新获证企业经验不足，平台公司受托生产品种数过多等问题。结论：建议政府、监管部门、注册人和受托生产企业全方位、多途径推动医疗器械注册人制度实施，提升监管质量，促进产业高质量发展。

关 键 词：医疗器械 注册人制度 监管 建议

医疗器械注册人制度是当今国际社会医疗器械领域的通行管理制度，是贯穿医疗器械全生命周期的基本法律制度，在我国该项制度正处于积极推进和广泛落实的进程当中[1]。2021 年6 月1 日，新版《医疗器械监督管理条例》实施，标志着医疗器械注册人制度正式在全国范围内推行，因此迎来更多新的机遇和变革。湖南省政府、药监部门、医疗器械行业协会、企业等顺势而为、多方努力协作，使得省内医疗器械产业进入蓬勃发展时期，外省许多大型医疗器械企业纷纷选择在湖南建立分公司，主要负责为持有医疗器械注册证的母公司从事生产活动，或者直接选择受托企业委托生产，同时不少受托平台和第三方服务机构也应运而生。为进一步加强对医疗器械注册人委托生产的管理，切实保障医疗器械产品质量安全，湖南省药品监督管理局于2023 年组织开展医疗器械注册人委托生产专项检查。本文结合该项工作实践，统计了其中244 家注册人企业和受托生产企业的检查情况，通过分析我国医疗器械注册人制度建设进程和本省注册人委托生产现有形势，梳理出检查过程中存在的问题并展开探讨，提出改进建议，以促进医疗器械产业高质量发展。

1.现有法治基础

新修订的《医疗器械监督管理条例》[2]（国务院令第739号）于2020 年12 月21 日国务院第119 次常务会议修订通过，自2021 年6 月1 日起施行，其中正式设立了注册人制度，此项改革的意义深远且重大：①将构建一个贯穿医疗器械产品全生命周期的责任主体，使其承担对产品质量自始至终的管理义务；②将疏通产品注册与生产管理壁垒，破除产品上市许可和生产许可的捆绑关系；③将实现行业资源的合理配置，刺激行业研发投入增加，达到推动行业创新发展的目的[3]。

2022 年5 月1 日施行的《医疗器械生产监督管理办法》[4]，为配套注册人制度的实施，做了相应修订，主要体现在以下几方面：①注册人和受托生产企业应建立质量管理体系并保持其有效运行，以此来保证医疗器械生产活动正常开展；②明确注册人对其生产的医疗器械质量安全全面负责，并要求确保设计开发输出适用于生产；③规定注册人和委托生产企业双方职责、权利和质量保证有关措施；④对自行生产和委托生产这两种情况的监管重点进行区分；⑤明确跨区域委托生产的监管职责分工、以及开展协同监管的方式和要求。

2022 年3 月，国家药监局发布了《医疗器械委托生产质量协议编制指南》[5]，指导医疗器械注册人、备案人与受托生产企业共同做好医疗器械委托生产质量管理工作。

2022 年4 月，国家药监局发布了《关于加强医疗器械跨区域委托生产协同监管工作的意见》，通过采取加强注册核查、监督检查、结果处置、抽检、不良事件监测、监管协同配合、监管信息互联互通、严肃查处违法违规行为这八种方式，使得职责权限清晰、信息交流准确高效、工作衔接流畅、协作监管效能加倍，确保在注册人制度全面实施过程中监管工作有序有效进行[6]。

2022 年6 月，国家药监局发布了《支持港澳医疗器械注册人在大湾区内地9 市生产医疗器械实施方案》，允许港澳医疗器械注册人跨境委托生产，推动粤港澳大湾区医疗器械产业深度融合，相互借鉴助力，实现共同发展[7]。

2022 年10 月，《医疗器械注册质量管理体系核查指南》[8]（以下简称《指南》）发布。在注册人委托生产过程中，委托协议、设计转换、技术文件转化和工艺验证、技术转化风险控制、沟通机制这些方面，与注册人自行生产的情况有较大区别。该《指南》针对注册人制度下的委托生产作出专门规定，对医疗器械全生命周期各个环节的核查要点进行详细阐述，提高了注册核查工作质量。

2023 年7 月，国家药品监督管理局公开征求《关于进一步加强医疗器械注册人委托生产监管工作的意见（征求意见稿）》[9] 意见，其中针对注册人制度全面实施过程中存在的突出问题给出建议，如：注册人质量安全主体责任落实，质量协议管理的适宜性、充分性、有效性，不良事件责任义务，注册证管理，生产变更管理及风险控制，注册人退出管理机制，生产信息互通，创新监管方式方法等，通过一系列措施来防控医疗器械委托生产风险隐患。

2.现有形势及存在问题

本项研究工作是以《医疗器械监督管理条例》《医疗器械生产监督管理办法》《医疗器械生产质量管理规范》（及其附录）《医疗器械生产质量管理规范现场检查指导原则》为依据开展检查，涉及长沙市地区、湖南省医疗器械产业园的注册人企业、受托生产企业和平台公司，总共244 家，派出检查人员535 人次，发现问题缺陷588 项。将所有缺陷归属到《医疗器械生产质量管理规范现场检查指导原则》中11个章节中，占比前三名分别是文件管理27.89%、质量控制15.14%、厂房与设施12.41%，直接影响产品质量和安全的关键缺陷项占比14.12%，具体情况如表1 所示。

在检查过程中还发现了诸多其他问题和隐患。

第一，在产企业占比较少，从“拿证”到产业化转化率不高。244 家企业中，检查时无人员，未开展检查的63 家，停产53 家，在产128 家，分布情况如图1 所示。开展检查的企业中，平均每家发现缺陷3.25 项。在产128 家企业中，所有受托生产企业均按要求开展生产放行，2 家注册人未按要求开展上市放行。

第二，新获证企业管理经验和生产经验不足，责任意识和风险意识有待加强。244 家企业中，75 家企业于2023 年新获取医疗器械注册证，在创业初期，设施设备有待完善，注册人和受托生产企业之间、企业内部人员管理均需要时间磨合、充分沟通，生产技术、操作技能需要不断实践练习，尤其是研发型注册人对产品生产工艺的认识和理解限于研发规模，缺乏大批量产经验，监督受托生产企业履行生产责任的能力不足，且其质量体系控制能力同样值得商榷，在本身体系不完善的情况下，研发型注册人难以对受托方进行全面的技术培训，导致受托方无法全面理解产品生产工艺、技术要求等相关知识，造成委托方和受托方的品质控制差异大[1]。

第三，平台公司受托生产的注册人产品品种数目较多，存在生产能力不足，交叉污染等风险。在此项研究中，平台公司受托生产品种最多的为477 个，该公司建筑面积9200余平方米，生产面积2300 余平方米，检验面积500余平方米，仓库总面积1200 余平方米，现有员工20 余人，承接生产诊断试剂类产品，无自主研发产品。虽然诊断试剂类产品生产工艺、检验流程类似，厂房设施设备能共用，但在受托生产品种数过多的情况下，对文件转换接收、人员培训、原材料出入库管理、生产场地清场、成品验收和放行等都提出了更严苛的要求，要做到人员操作有据可依、条理清楚，记录清晰明了、准确翔实，场地分区明确，布局合理，资料一一对应、保密管理。该公司仅20 余人，其自身质量管理和生产能力与受托生产品种数存在明显不匹配，风险较高。

第四，湖南省药品监督管理局对1 家企业发出责令整改通知书，该企业存在未配备管理者代表、未设置独立的办公场所、未提供注册产品的工艺规程、检验规程等技术文件及注册资料、无法保持质量管理体系有效运行等问题，责令该企业停产整改。

3.相关改进建议

所有开展检查的企业均存在问题，主要发生在文件管理、质量控制、厂房与设施这几个方面。对企业提出以下几点建议：①注册人和受托生产企业应自觉提高责任意识和担责能力。注册人委托生产应实行以注册人为主体责任的“生产放行+上市放行的双放行”制度，建立“双管代”制度，受托生产企业向注册人提供委托过程中必要的质量数据和发现的医疗器械不良反应事件或可疑不良事件，并配合注册人进行不良事件的监测、分析和改正[10]。②更新完善硬件设施，以满足生产检验的要求。检验设备不足或老旧是很多企业的通病，盲目提升产能，追求经济效益，忽略质量和安全是产品的生命线。企业应随着产品迭代升级、生产规模扩大、技术要求更新来配备相适应的检验设备，保证质量控制水平同步增长。③注重培养员工专业素质和能力，加强学习；通过高校招收医疗器械相关专业人才；构建和宣传企业文化，增强员工归属感和成就感。多渠道整体提升企业软实力。④在文件管理和转换方面，企业可以借鉴监管部门、行业协会发布的指导原则、指南、标准等规范性文件，如：《医疗器械委托生产质量协议编制指南》《医疗器械质量管理体系年度自查报告编写指南》《 医疗器械 环氧乙烷灭菌确认和常规控制》等，使其自身体系文件更加精准适用。

针对“拿证多，在产少”的情况，建议采取以下举措，促使医疗器械产品尽快“落地”：①政府制定出台医疗器械产业专项配套政策，重点在资金、税收、人才、产品研发注册等方面，同时保持已有政策的延续性和稳定性。②依托行业龙头企业和相关监管部门、行业协会，积极引进和培育医疗器械类公共服务平台，为初创企业提供资金、医疗器械研发、产品注册、生产经营等全周期服务，增强其行业服务功能[11]。③企业应加强与相关高校等研究机构的合作，吸引优秀人才加入，大力发展创新型医疗器械产品，提高产品竞争力，推动产学研结合[12]。

本项研究工作中，检查时无人或停产企业共116 家，涉及检查人员250 余人次，这些企业均未有效生产，开展检查的实际作用不大，浪费了监管资源。针对此类情况，监管部门应在检查前统计好企业停产、注销、地址变更等信息，避免无功而返；对企业复产、注册证/ 许可证延续、变更等情况给予指导和帮助，优化审批流程，提升审批质效；对长期停产、无人、质量管理体系存在严重问题、风险系数极高的企业，应积极督促整改或注销清查。