加强国际医疗器械监管法规协调，是推动医疗器械领域国际交流与合作、促进产业发展与贸易往来的必然要求，也是深化我国医疗器械审评审批制度改革、提高监管国际化水平的客观需要。本文在介绍国际医疗器械监管机构论坛（IMDRF）的组织框架和工作机制的基础上，总结分析了IMDRF 的工作成果和发展趋势，讨论了我国加入IMDRF 以来开展的主要工作以及成果文件转化等工作成效与思考。
随着全球医疗器械产业迅速发展和贸易往来增多，公众对健康产品的安全性日益关注，国际医疗器械监管法规协调活动应运而生。2011 年，国际医疗器械监管机构论坛（International MedicalDevice Regulatory Forum，IMDRF） 正式成立，标志着国际医疗器械监管法规协调活动进入了一个新的发展阶段。经报国务院批准，我国自2013 年3 月由原国家食品药品监督管理局作为中国代表正式加入IMDRF 以来，积极参与该组织活动，从跟随、参与，到目前在部分领域发挥引领作用，在该组织中的地位和作用愈发凸显。通过参与IMDRF 的工作，吸收借鉴国际先进监管经验，增强国际监管工作话语权，既有利于进一步提升我国医疗器械监管工作水平，也有利于促进我国医疗器械产业走出去的步伐，对我国医疗器械监管和产业发展均有良好助力。
一、IMDRF 的组织框架和工作机制
随着全球经济一体化的进程，医疗器械国际贸易迅速增长，而不同国家（地区）医疗器械监管模式和法规要求存在较大差异，延迟了产品在各地区上市的速度。1992 年，由美国、欧盟、日本、加拿大和澳大利亚5 个国家（地区）发起并成立了非官方性的国际组织——全球医疗器械协调组织（Global Harmonization Task Force，GHTF）。GHTF 曾先后成立了上市前评价、上市后监管、质量体系、质量体系审核、临床安全性/ 性能等5 个研究工作组，制定发布了一系列指南性文件。
2011 年2 月，GHTF 成员国（地区）经共同研究决定结束GHTF 组织，并在其现有资源的基础上，建立一个以世界各国医疗器械监管机构为主导的自愿性协调组织——IMDRF。该组织致力于建立全球医疗器械产业发达、监管体系较为完善的国家（地区）医疗器械监管部门组成的协调机制，其目标是从战略层面加速国际医疗器械监管的统一协调，促进建立高效的医疗器械监管模式，从而最大限度地保护公众健康和安全。
（一）组织结构
目前，IMDRF 正式成员国（地区）共有10 个，分别是欧盟、美国、日本、加拿大、澳大利亚、巴西、中国、俄罗斯、新加坡和韩国。
按照IMDRF 章程， 该组织由管理委员会（Management Committee，MC）、官方观察员（Official Observer）、秘书处（Secretariat）、分委会(Sub-committee)、工作组（Work Group，WG） 及区域协调组织（Regional HarmonyInitiative，RHI）组成。
管理委员会是IMDRF 的决策机构，其成员由10 个成员国（地区）选派代表组成，具有表决权。原则上，除欧盟因其地区内国家较多，管理委员会成员为4 人外，来自其余国家的管理委员会成员各为2 人。按照IMDRF 章程和操作程序，管理委员会成员必须参加2/3 或以上的IMDRF 工作组工作。
官方观察员应当是法规监管机构，并且应具有成熟的医疗器械监管体系，包括具有基于GHTF 或者IMDRF 规则建立起来的医疗器械监管法规并有效实施，具有符合GHTF 或者IMDRF 要求的指南文件，具有其履职必需的资源和专家，并且在医疗器械技术和法规创新上有所贡献，连续2 年参加IMDRF 会议和工作组工作，能够执行IMDRF 文件相关要求。官方观察员可以委派2 名代表参加IMDRF 管理委员会会议，但没有对决议的表决权。目前世界卫生组织（World Health Organization，WHO）是IMDRF 正式官方观察员。
区域协调组织（ 曾用名称为关联组织，Affiliate Organization）， 是与IMDRF 保持紧密联系的区域性医疗器械法规协调组织，可以参加IMDRF 允许的会议或者工作组工作，并作为IMDRF 提升影响力的一种举措。目前，亚洲医疗器械法规协调工作组（AHWP）、亚太经合组织生命科学创新论坛法规协调指导委员会（APECLSIFRHSC）、泛美卫生组织（PAHO）是IMDRF 的区域协调组织。
按照操作程序要求，IMDRF 管理委员会在考察区域协调组织申请时，主要基于以下几点：一是其申请是否得到其成员的授权；二是所提出的代表人选是否能够代表组织内主要国家或者地区；三是该组织是否已经被证明致力于全球医疗器械法规协调和确保产品安全有效。区域协调组织必须经IMDRF 管理委员会成员一致同意。每个区域协调组织参会代表为2 人。
IMDRF 主席国（地区）每年由成员国（地区）轮流担任，2012 年至2020 年主席国（地区）分别是澳大利亚、欧盟、美国、日本、巴西、加拿大、中国、俄罗斯和新加坡，主席由主席国（地区）派员担任。当主席国（地区）召开面对面的管理委员会会议时，可以由主席邀请相关产业组织或其他国家（地区）监管机构作为特邀观察员参加会议，特邀观察员代表人数为2 人。
（二）工作方式
IMDRF 的各项决策由管理委员会正式成员协商一致、全体通过后方可实施，对于不能达成共识的议题，管理委员会将不会通过决策。
IMDRF 主要工作包括制定有优先顺序的工作计划，开展实施优先项目，加强信息共享，实施、维护、修改和完善GHTF 现有文件，制定指导文件完善GHTF 的宗旨和目标，实现国际医疗器械监管工作协调的目标。
IMDRF 管理委员会每年在主席国所在地召开2次面对面全体会议。会议包括闭门会议和开放会议。闭门会议只有正式成员、官方观察员参加，部分议题邀请区域协调组织和由主席邀请并经管理委员会同意的特邀观察员参加，主要内容是对IMDRF 开展的优先工作项目进展进行汇报和讨论、对拟申报的工作项目建议进行研究、确定有关工作计划等。在闭门会议中涉及需做出决策的，官方观察员、特邀观察员和区域协调组织不参与或不参与投票。开放会议，除闭门会议代表外，还包括业界代表，如生产企业、行业组织、科研机构以及非管理委员会成员的官方代表均可以注册参加，主要内容是由IMDRF 相关成员国（地区）和工作组介绍相关监管法规和项目进展情况，并听取业界对项目研究进展和新项目选择的意见建议。在每年2 次面对面会议前后，主席国（地区）负责召开由管理委员会成员参加的电话会议，用于沟通协调2 次会议期间工作进度。
为了完成相应工作，IMDRF 组建项目工作组承担具体研究任务。工作组的设立是根据IMDRF工作计划，目前主要是依据《IMDRF 2020 战略规划》确立的方向选择具体需协调的项目，经管理委员会全体同意后建立相应项目工作组。工作组主席由管理委员会成员派代表或者由管理委员会成员委任的专家担任，工作组成员由主席选定，并经管理委员会成员审定。工作任务完成后，经IMDRF 管理委员会同意，工作组解散关闭。
各工作组的工作方式，由工作组根据工作需要确定，可以是电话会议、面对面会议等方式。工作组根据研究的性质，分为仅由管理委员会成员、官方观察员参加的闭门工作组和同时有业界代表参加的开放工作组。
截至目前，IMDRF 已经先后建立了15 个工作组。其中，目前正在工作的工作组7 个，基本信息见表1。
在2020 年6 月召开的IMDRF 管理委员会电话会议上，还批准了由韩国提出的“医疗器械人工智能”新工作项目，相关工作组正在组建中。
已关闭的工作组8 个，按照关闭时间从近到远排列的工作组基本信息见表2。
对于特殊的事项如工作章程重大修改等，IMDRF 主席有权设立分委会负责开展相关工作。例如，2013 年时任主席（欧盟）设置了分委会，负责研究起草IMDRF 工作程序，工作结束后分委会自行终止。
（三）成果形式
IMDRF 通过项目工作组开展工作，形成3 种类型的成果文件：①技术指南，主要是关于医疗器械监管法规协调的研究成果，目前不作为强制性，由各国根据情况采纳；②程序文件，主要是IMDRF 如何管理内部运作的文件，包括章程、工作程序和工作用文件模板等，这些文件在IMDRF内部是强制实施的；③信息文件，是作为技术文件的解释说明文件，不是强制性的。
按照IMDRF 工作程序，文件的制修订分为7个步骤：①提出新工作项目建议或新扩展项目建议；②文件起草，形成草案；③将草案转化为建议文档；④征求意见；⑤将建议文档转化为最终文档；⑥提交管理委员会批准发布；⑦实施。
二、IMDRF 的工作成果和发展趋势
目前，IMDRF 已经正式发布各类文件62 份，其中技术指南33 份，程序文件7 份，信息文件22份。各工作组发布的技术指南数量见表3。
从IMDRF 近些年来的工作实践，可以归纳出以下几个动态和发展趋势。
（一）关注上市前和上市后监管平衡发展
截至目前，IMDRF 涉及上市前的工作组6 个，涉及上市后的工作组4 个，同时涉及上市前和上市后的工作组5 个。从已经发布的技术指南文件来看，规范上市前、上市后内容的各13 个，包括上市前技术审查、管理规范、上市后体系核查、不良事件报告、患者登记数据利用等议题，涉及医疗器械全生命周期监管的各个环节，上市前、上市后领域大体保持平衡。此外，《IMDRF 2020 战略规划》也非常重视上市前、上市后监管的总体均衡发展。
（二）参与IMDRF工作的国家逐渐增多
从工作组设立情况看，前期主要是欧美国家为主，比如已经关闭的8 个工作组全部是由美国或者欧盟主导的，但是现在其他IMDRF 成员国（地区）也已参与进来，例如俄罗斯、加拿大、澳大利亚、日本和中国在某些方面组织开展全球医疗器械监管法规协调研究。这一方面说明欧美等监管历史较早，产业发达的国家在国际医疗器械监管研究的引领作用较为明显；另一方面也体现出新兴国家对于医疗器械法规协调的参与和重视，展示出国际医疗器械产业和监管事业蓬勃发展的势头。
（三）将促进指南文件实施列入议事日程
医疗器械法规协调的目的在于统一评价和管理方法，避免不必要的重复研究，提高监管科学水平，保护公众健康和安全。一直以来IMDRF 并没有明确要求其指南文件在成员国（地区）必须实施，但近几年来自业界的呼声越来越高。随着IMDRF 工作进程，按照新的IMDRF 章程和工作程序，IMDRF 开始要求各成员国（地区）根据各国立法程序，推动采纳和转化IMDRF 技术文件，以实现IMDRF 创立时所设立的目标。自2019 年第15 次管理委员会会议以来，IMDRF 要求各成员国（地区）上报所有已发布IMDRF 指南文件在各成员国（地区）的实施情况，并且在开放会议上汇报法规更新情况时，必须同步报告实施IMDRF 指南情况。事实上，这也是IMDRF 作为监管部门主导的政府间组织有别于GHTF 的必然选择。
（四）对于新成员的加入条件愈加严格
IMDRF 成立之初主要采用的是邀请潜在加入国参加的方式吸收成员。随着IMDRF 成员的增多，IMDRF 发现其协调的难度在逐渐加大。因为IMDRF 施行的是全体同意的方式进行表决，如一国不同意，则指南文件无法发布。同时，IMDRF也致力于其法规协调的权威性和领导力。因此，IMDRF 经研究，明确提出凡申请加入IMDRF 的国家（地区），必须具有地区影响力，且至少连续2年参加IMDRF 管理委员会会议，作为官方观察员至少连续2 年参加活动等新的要求。因此，可以预计近几年内IMDRF 管理委员会将一直维持目前的成员数量运作。
应当说，IMDRF 自成立以来取得了显著的进展和成效，但也同样面临一些挑战：①指南文件实施情况仍达不到预期。由于各成员国（地区）机构设置、法规体系的不同，因此实施均存在不同程度的困难和问题。例如，医疗器械单一审查程序（MDSAP）工作组制订的相应指南文件仅有少数成员国（地区）加入其实施计划，其中加拿大、巴西积极实施，其他成员国（地区）只在少数产品范围内接受医疗器械单一审查程序体系核查报告。② IMDRF 本身资源有限。IMDRF 由于是政府间组织，很多项目只有监管机构代表参加，而且各工作组主席必须由管理委员会成员代表或者由管理委员会成员委派人员担任，因此难以充分调动更多的资源。当然，从另一方面也可以说，IMDRF 在指南编写方面采用的是“重在质量”的方式。
三、我国参加IMDRF 的主要成效与思考
（一）积极参与和贡献
我国国家药监局对医疗器械国际交流合作和IMDRF 相关工作高度重视，局领导亲临指挥、协调和参与，确保了工作的高效有序运行，并陆续取得重要成果。自2013 年正式加入IMDRF 后，我国积极参加IMDRF 大会和各项目工作组的工作。据统计，除监管机构报告、医疗器械单一审查程序和不良事件术语3 个工作组外，我国在其他所有现有和已关闭的工作组中均直接派员参加，为IMDRF相应工作开展贡献了中国智慧。
为加强国际医疗器械监管法规研究，2013 年原国家食品药品监督管理总局成立了医疗器械国际监管法规研究组，其相关司局和直属单位以及中国医疗器械行业协会作为研究组成员参加工作。研究组由医疗器械注册管理司牵头，设立组长、副组长和秘书处，依托各成员单位，通过设立内部研究小组积极跟踪国际法规进展，为参与国际医疗器械监管法规协调提供技术支持，并对相关指南文件在我国的转化实施提出工作建议。研究组成立至今，已经召开各种研讨会和报告会30 余次，圆满实现了设立研究组的预期目标。
研究组设立了医疗器械注册申报资料规范、生命周期通用数据元素、良好审查规范、独立软件、不良事件术语、医疗器械编码、患者登记数据评价、监管机构报告、国际标准、质量管理体系等研究小组。随着IMDRF 工作的调整，研究组还依托国家药品监督管理局医疗器械技术审评中心、医疗器械标准管理中心等单位建立工作小组，专门跟进IMDRF 医疗器械网络安全、医疗器械临床评价、个性化医疗器械、良好审查规范、体外诊断试剂分类等工作。各工作小组组成人员包括国家药监局相关司局和直属单位、各相关省药监局及其直属单位人员，按照研究组整体工作要求，对相应项目和重大问题等开展跟踪和研究，并及时向研究组提供调研报告和参会口径，根据情况参加相应国际组织活动。
2018 年，我国作为轮值主席国承担了IMDRF秘书处运转工作，包括在上海、北京举办了2 次IMDRF 管理委员会面对面会议，2 次电话会议，秘书处日常网站信息维护、文件交换等工作。
在2018 年IMDRF 第13 次管理委员会会议上，我国提出的“医疗器械临床评价”新工作项目，得到了与会成员的一致同意，顺利立项，由我国牵头该工作组工作，目标是全面研究和协调国际医疗器械临床评价相应法规要求。工作组主席由国家药品监督管理局医疗器械技术审评中心派员担任。此外，在IMDRF 相应标准工作组下，我国提出的“更新IMDRF 成员认可国际标准清单”项目也在同年获得IMDRF 管理委员会同意立项，并主要由我国牵头组织研究，由国家药品监督管理局医疗器械标准管理中心派员担任工作组共同主席。
在2019 年IMDRF 第16 次管理委员会会议上，经成员国（地区）一致同意，会议批准了医疗器械临床评价工作组提出的《临床证据– 关键定义和概念》《临床评价》《临床试验》3 份指南文件正式发布。这是自加入IMDRF 后第一次由我国牵头组织编写的指南文件，管理委员会同时同意我国牵头的工作组提出的“上市后临床随访研究”扩展项目立项。由我国牵头开展的项目研究成果《IMDRF 成员标准认可和使用情况分析报告》和《IMDRF 成员认可国际标准清单》也经管理委员会讨论通过作为信息文件发布。在此次会议上，管理委员会一致同意我国加入国家监管机构报告（NCAR）信息交流机制，与成员国（地区）共同分享医疗器械产品相关安全信息，共同应对全球医疗器械风险挑战。
这些项目的立项和通过，标志着经过多年努力我国医疗器械监管已逐步实现了从参与者到部分引领者的角色转换。通过IMDRF 平台，将近年来探索积累的经验与IMDRF 各成员国（地区）分享，在IMDRF 机制下寻求解决方案，协调统一各成员国（地区）的临床评价和标准要求，进一步推进全球医疗器械临床评价和标准工作的科学化、合理化、规范化，为医疗器械监管机构与各利益相关方做出积极贡献。
（二）借鉴吸收和转化
吸收和转化IMDRF 成果，既是作为成员国（地区）的责任和义务，也是提升我国医疗器械注册和监管能力的现实需要。几年来，国家药监局本着努力转化的原则，结合我国监管实践需要，充分吸收和借鉴IMDRF 成果，克服技术、法规层面诸多挑战，为IMDRF 指南在国内实施创造条件，取得了一系列成果，并获得了IMDRF 各成员国（地区）的尊重。
2015 年，原国家食品药品监督管理总局发布了《医疗器械软件注册技术审查指导原则》，用于指导制造商提交医疗器械软件注册申报资料，同时规范医疗器械软件的技术审评要求，许多方面吸收和采纳了《医疗器械软件——关键定义》和《医疗器械软件——风险分类的可能框架及考量》等IMDRF 指南文件的内容。
2019 年，国家药监局发布了《医疗器械唯一标识系统规则》并开展试点，其中大量采纳和借鉴了《唯一器械标识系统应用指南》和《UDI 指南——医疗器械唯一器械标识》2 份指南文件的内容。
2019 年，国家药监局发布了《关于实施医疗器械注册电子申报的公告》，医疗器械注册电子申报信息化系统（eRPS）启动运行。eRPS 系统将我国现行医疗器械注册申报资料要求以IMDRF 注册申报规范（RPS）项目的目录列表（ToC）形式完整展示，有利于指导注册申请人进行医疗器械注册申报资料准备，最大程度依托信息化系统方便行政相对人进行注册申报。这也是IMDRF 管理委员会成员中第一个采用IMDRF 指南内容实现电子申报，在IMDRF 管理委员会中发挥了引领作用和示范效应。
此外，《医疗器械检查机构质量管理体系评估手册》《医疗器械质量管理体系检查员管理办法》等的起草，借鉴吸收了医疗器械单一审查程序工作组制定的若干指南文件；《医疗器械网络安全指导原则》《移动医疗器械指导原则》等，则借鉴吸收了IMDRF 医疗器械软件（SaMD）工作组制定的相关指南文件。
（三）有关工作思考
IMDRF 作为政府部门间协调组织，其权威性在目前全球医疗器械监管协调中日益受到全球各界的高度认可。对于我国而言，要继续加强国际医疗器械监管法规协调的实质参与机制，持续提高法规研究能力和水平，充分利用IMDRF 这个平台，为完善我国医疗器械监管法规体系、进一步促进医疗器械产业创新发展提供良好的制度保障。
一是持续强化IMDRF 工作参与的力度，保持在部分领域持续引领作用。以医疗器械临床评价工作组为例，目前已完成3 个指导原则。从临床评价工作本身看，结合GHTF 已有工作基础，在体外诊断试剂临床评价、多中心临床试验等方面还有很多工作可以做。因此，该工作组可以按照IMDRF 程序继续争取新的扩展项目，从而继续保持在这一方面的引领作用。此外，在医疗器械审评审批制度改革中，我国在医疗器械监管方面也有很多新的探索并取得了初步经验，例如在医用增材制造、人工智能等领域也可以考虑争取建立或参与新的研究项目。
二是进一步加强宣传培训，促进业界的深入参与。IMDRF 新的指南制定修订项目，有些是基于业界的诉求或由业界提供的信息。从历次参会情况看，国际上较大的行业组织，如DITTA、GMTA 等，均对参与IMDRF 表现出浓厚的兴趣，参与了IMDRF的历次几乎所有开放会议，并且代表业界提出了很多立项建议甚至参与具体指南起草工作。截至目前，我国企业和相关组织参与IMDRF 工作较少，甚至受限于距离、行程等原因，参加IMDRF 的开放会议也很少。这一方面说明我国医疗器械企业参与国际竞争尚不充分，缺乏这方面的积极性；另一方面也和相关整体宣传不够有关。要通过加强宣传引导，使业界进一步了解到IMDRF 与国内外医疗器械监管法规发展的关系和作用，使企业具有实际的利益获得感，鼓励业界更多地参与到相应工作中来。
三是继续推进IMDRF 指南文件的实施。IMDRF 目前已发布技术指南文件共33 份。指南文件的出台是一个经充分协调的过程，业已考虑到各国法规实际情况，并且是经全体管理委员会成员协商一致后发布的，应当说绝大部分指南文件是具有实施基础的。因此，应继续树立充分转化国际研究成果的原则，确有困难者也应采用部分吸收借鉴的方式，加大转化实施IMDRF 指南文件的力度。通过相应指南文件的实施，一方面可以补齐我们的“短板”；另一方面，随着国内外要求的趋同，也有利于国内企业适应国际监管要求，从而促进我国产业的产品出口和国际化。
四是与我国医疗器械审评审批制度改革密切结合。2017 年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》明确提出，要积极参与国际规则和标准的制定修订，推动逐步实现审评、检查、检验标准和结果国际共享。例如，上述文件在医疗器械临床试验改革方面内容较多，我国在新项目的考虑上率先提出了医疗器械临床评价项目，与改革方向相一致，也得到其他国家的支持。反过来，通过深入开展医疗器械临床评价项目的国际研究，推动我国医疗器械临床评价要求的改革和优化，促进改革措施的落实，也为我国医疗器械进入国际市场奠定了法规基础。
