日前，中央深改委第十八次会议审议通过《关于全面加强药品监管能力建设的实施意见》，提出建立健全科学、高效、权威的药品监管体系，坚决守住药品安全底线。药品监管法律法规体系建设是药品监管体系的关键组成部分。

新修订《药品管理法》《疫苗管理法》实施一年多来，一系列配套法律法规文件制修订并颁布实施，法律方面《刑法修正案（十一）》和《专利法》（第四次修正）颁布，两法配套规章《药品注册管理办法》（国家市场监督管理总局令第27 号，以下简称《注册办法》）和《药品生产监督管理办法》（国家市场监督管理总局令第28 号，以下简称《生产办法》）发布实施，调整并强化法律责任，优化监管程序，改进监管路径，充分体现“四个最严”的药品全生命周期监管要求，构建了保护和促进公众健康的药品监管法规体系的全新框架。

一、《专利法》和《刑法》部分涉及药品条款修正

1.《专利法》修正驱动药业创新发展

药品创新是制药强国的动力源，专利的良法善治为创新驱动药品行业发展注入源源不断的动力。《专利法》（第四次修正）引入专利权限期补偿制度和专利纠纷早期解决机制，将于2021 年6 月1 日开始施行。2017 年10月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》，提出探索建立药品专利链接制度和开展药品专利期限补偿制度。这两项制度是鼓励药品创新的重要举措和药品监管的重要配套制度，对鼓励药品创新意义深远。

《专利法》（第四次修正）第四十二条第三款规定了药品专利权限期补偿制度。为补偿新药上市审评审批占用的时间，对在中国获得上市许可的新药相关发明专利，国务院专利行政部门应专利权人的请求给予专利权期限补偿。补偿期限不超过五年，新药批准上市后总有效专利权期限不超过十四年[1]。

《专利法》（第四次修正）第七十六条规定专利纠纷早期解决机制。药品上市审评审批过程中，药品上市许可申请人与有关专利权人或者利害关系人，因申请注册的药品相关的专利权产生纠纷的，相关当事人可以向人民法院起诉，请求就申请注册的药品相关技术方案是否落入他人药品专利权保护范围作出判决。国务院药品监督管理部门在规定的期限内，可以根据人民法院生效裁判作出是否暂停批准相关药品上市的决定。上述相关的专利权纠纷，也可以向国务院专利行政部门请求行政裁决。国务院药品监督管理部门会同国务院专利行政部门制定药品上市许可审批与药品上市许可申请阶段专利权纠纷解决的具体衔接办法已经公开征求意见，业内正在期待实施[1]。

2.《刑法》修正调整假药、劣药等犯罪处罚

新修订《药品管理法》调整假药、劣药等违法行为界定，强化法律责任，大幅提高处罚幅度，增加“处罚到人”和禁业罚。《刑法修正案（ 十一）》于2020 年12 月26 日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十四次会议通过，已于2021 年3 月1 日实施， 对第一百四十一条、第一百四十二条有关假药、劣药犯罪条款进行修订，第一百四十二条增加其他足以严重危害人体健康的犯罪，包括：（一）生产、销售国务院药品监督管理部门禁止使用的药品的；（二）未取得药品相关批准证明文件生产、进口药品或者明知是上述药品而销售的；（三）药品申请注册中提供虚假的证明、数据、资料、样品或者采取其他欺骗手段的；（四）编造生产、检验记录的[2]。

二、《注册办法》《生产办法》等发布实施

《注册办法》《生产办法》发布并且已于2020 年7 月1 日实施，两办法是两法的核心配套文件，继续深化药品审评审批改革，鼓励药物研发创新，简政放权，明晰监管责任，强化药品上市许可持有人（以下简称持有人）及其关键人员的主体责任。两办法的发布与实施将进一步推动我国建立起具有国际先进水平且仿创平衡的药品监管体系，最终服务于公众健康，对于行业的健康发展意义深远[3]。

1.《注册办法》建立药品审评“高速路”，完善注册管理制度

《注册办法》充分体现了国家对加强药品注册环节监督管理的决心，强化全过程监管，严格防范和控制药品安全风险，坚决守住公共安全底线[4]。《注册办法》调整药品注册分类，优化临床试验管理制度，重建药品加快上市注册通道，构建了突破性治疗药物程序、附条件批准程序、优先审评审批程序、特别审批程序四条“高速路”。建立了以申请人、持有人为核心的申请主体责任体系。《注册办法》还进一步优化了临床试验管理制度，规范了原辅包关联审评程序，完善注册核查、注册检验制度，明确上市后研究和变更程序，进一步缩短和调整审评时限。

《注册办法》重新设定药品注册分类，在框架上去掉了相关附件，并明确后期将以配套文件的形式陆续发布。随后，3 个注册分类的配套文件《生物制品注册分类及申报资料要求》《化学药品注册分类及申报资料要求》《中药注册分类及申报资料要求》相继发布。

2.《生产办法》调整生产许可，建立药品生产监管责任体系

《生产办法》调整药品生产许可类型，严格药品生产准入，许可证实行分类管理，非生产企业持有人需取得B 类药品生产许可证，将委托生产单独审批改为药品生产许可证许可变更事项，明确持有人及关键责任人的生产质量管理责任，要求持有人建立质量保证体系，并可延伸对受托方的质量管理体系进行定期审核，明确持有人对受托生产方的质量保证能力和风险管理能力评估要求；持有人应当对原辅包的供应商进行质量审核；明确经批准或者通过关联审评审批的原料药应当自行生产，不得再行委托他人生产。

强调生产活动“全过程”“持续”合规，建立基于风险的药品生产动态检查制度，开展以风险为基础最严格监管。细化职业化专业化检查员制度落实要求。建立持有人与药品生产企业属地化监督检查原则，必要时开展跨区域联合检查。《生产办法》还特别规定，省药监局可以依据更新到药品安全信用档案中的跨省监管结果开展调查并采取相应的监管措施，提升跨省监管效能[5]。

强化药品上市后监管要求，增加GMP 合规情况自检、年度报告要求；要求持有人建立药物警戒体系，报告疑似不良反应，持续开展风险获益评估，制定风险管理计划，主动开展上市后研究等。

为贯彻《药品管理法》有关规定，进一步加强药品生产监督管理，国家药监局组织制定了《药品委托生产质量协议指南（2020年版）》，用于指导、监督持有人和受托生产企业履行药品质量保证义务。

3.《药品上市后变更管理办法（试行）》发布，畅通变更路径

国家药监局发布《药品上市后变更管理办法（试行）》主要目的是强化药品上市后变更管理责任，加强药品监督管理部门药品注册和生产监督管理工作的衔接，根据两法两办法制定的行政规范性文件，与其他变更指导原则配套形成从变更程序到技术层面的文件体系，明晰以风险为基础的变更分类，简化变更程序，优化变更路径，加强变更风险控制，促进药品质量的持续提升。

确定变更管理分类的基本原则。药品上市后变更包括注册管理事项变更和生产监督管理事项变更。明确持有人是药品上市后变更管理的责任主体，强调变更主动性，要求主动开展变更风险研究、评估和论证；根据国家药监局有关技术指导原则和国际人用药注册协调组织（ICH）有关技术指导原则，结合产品特点，经充分研究、评估和必要的验证后确定变更管理类别。药品上市后变更分为持有人变更和生产场地变更、其他注册管理事项变更。

持有人变更路径更加清晰。持有人变更分为单纯变更持有人和复合变更两种情况。单纯变更持有人，生产场地、处方、生产工艺、质量标准等不变，按照《注册办法》第七十八条实施；同时发生其他变更的，可在持有人变更获得批准后，由变更后的持有人进行充分研究、评估和必要的验证，并按注册变更的规定经批准、备案后实施或报告。

药品生产场地变更和委托生产引起的场地变更更加便捷。境内持有人或药品生产企业内部变更生产场地、境内持有人变更生产企业应当按照《生产办法》的规定向所在地省级药品监督管理部门提出变更药品生产许可证申请并提交相关资料。境外持有人变更药品生产场地且变更后生产场地仍在境外的，应当向药审中心提出补充申请或备案。但暂无涉及跨境生产场地的变更路径。

建立变更类别的确认原则和沟通程序，加强对持有人的指导。对于变更情形在法律法规或技术指导原则中未明确变更管理类别的，以及境内持有人在充分研究、评估和必要的验证基础上无法确定变更管理类别的，可以与省级药品监督管理部门进行沟通。

三、完善中药审评审批机制， 鼓励传承精华，守正创新

中药注册分类重新设定。《注册办法》对药品注册分类重新设定，在框架上亦去掉了相关附件，并明确后期将以配套文件的形式陆续发布。2020 年9 月28 日，中药注册分类的配套文件《中药注册分类及申报资料要求》正式发布，中药注册按照中药创新药、中药改良型新药、古代经典名方中药复方制剂、同名同方药等进行分类，并细化申报资料要求。一是，新注册分类充分体现了中药的研发规律，突出了中药特色，强调传承与创新并重，守正是根基，创新谋发展。二是坚持以临床价值为导向，改革、完善审评证据体系，强调整体观，彰显中医药特色，确保中药姓“中”。三是要求建立中药资源评估机制，强化中药研制全过程的质量控制。申报资料要求充分借鉴国际监管经验，突出中药研发逻辑和特点。

建立符合中药特点的审评审批体系成为工作重点。2019 年10 月20 日，《中共中央 国务院关于促进中医药传承创新发展的意见》发布。2020 年12 月25 日，《国家药监局关于促进中药传承创新发展的实施意见》发布。以改革完善中药审评审批机制，促进新时代中药传承创新发展。中药是中华民族的瑰宝，为造福人民健康作出巨大贡献，特别是新冠肺炎疫情暴发以来，中药彰显特色优势，为打赢疫情防控阻击战发挥了重要作用。两意见的发布旨在促进中药传承创新发展，深化改革，健全符合中药特点的审评审批体系。传承精华，注重整体观和中医药原创思维，促进中药守正创新。坚守底线，强化中药质量安全监管。创新发展，推进中药监管体系和监管能力现代化。

中药配方颗粒纳入中药饮片管理范畴。2021 年2 月1 日，《国家药监局 国家中医药局 国家卫生健康委 国家医保局关于结束中药配方颗粒试点工作的公告》发布，明确中药配方颗粒的质量监管纳入中药饮片管理范畴[6]。中药配方颗粒在我国的试点工作源于1993 年，经过20 余年研究和20 年试点生产、使用。首批160个中药配方颗粒国家标准也将于不久发布。首批中药配方颗粒国家标准的制定凝聚了药品监管部门、企业、专家等各个方面的辛勤努力和付出，目标是形成“最严谨的标准”。中药配方颗粒国家标准的出台将有助于全面实现对中药配方颗粒安全性、有效性的整体质量控制，是一个具有历史意义的工作，也是中医药产业的传承和创新发展的一个重大里程碑[7]。该公告强化了中药配方颗粒生产的全过程管理。此外，还要求医疗机构使用的中药配方颗粒应当通过省级药品集中采购平台阳光采购、网上交易。

四、生物制品批签发和追溯体系建设，保障疫苗等生物制品的生产供应

生物制品批签发强化风险防控。为贯彻落实新修订《药品管理法》和《疫苗管理法》，加强生物制品批签发工作监管，国家药监局起草修订了《生物制品批签发管理办法》。2020 年12 月11日，由国家市场监督管理总局发布，自2021 年3 月1 日起实施。细化《药品管理法》《疫苗管理法》确定的原则制度，突出问题导向，借鉴国外有关批签发管理的先进经验，进一步完善生物制品批签发机构确定、批签发申请与审核检验等管理举措，切实保障生物制品质量和供应。同时，严格审批管理，强化风险防控，进一步夯实持有人主体责任，强化生物制品批签发的监督管理[8]。国家药监局将抓紧制定配套文件，确保各项规定落到实处，切实保障疫苗等生物制品安全、有效。

疫苗全程电子追溯制度和标准建设稳步推进。2019 年12 月12 日，《国家药监局综合司 国家卫生健康委办公厅关于做好疫苗信息化追溯体系建设工作的通知》提出总体要求：贯彻落实《疫苗管理法》以及党中央、国务院关于建立疫苗全程电子追溯制度的决策部署，积极推动建立覆盖疫苗生产、流通和预防接种全过程的信息化追溯体系，实现全部疫苗全过程可追溯，做到来源可查、去向可追、责任可究，提高疫苗监管工作水平和效率，切实保障疫苗质量安全[9]。2020 年3 月6日，国家药监局印发《药品上市许可持有人和生产企业追溯基本数据集》《药品经营企业追溯基本数据集》《药品使用单位追溯基本数据集》《药品追溯消费者查询基本数据集》《药品追溯数据交换基本技术要求》5 个标准。加上前期已发布的《药品信息化追溯体系建设导则》《药品追溯码编码要求》《药品追溯系统基本技术要求》《疫苗追溯基本数据集》《疫苗追溯数据交换基本技术要求》5 个标准，至此，国家药监局组织编制的10 个药品追溯相关标准，现已全部发布实施[10]。

五、发布系列文件或复函，明确违法行为定性和案件查办问题

针对各地对新修订《药品管理法》第一百二十一条“对假药、劣药的处罚决定，应当依法载明药品检验机构的质量检验结论”的适用产生了不同理解，《国家药监局综合司关于假药劣药认定有关问题的复函》给出了回复，对是否属于假药、劣药难以确定的，司法机关可以根据地市级以上药品监督管理部门出具的认定意见等相关材料进行认定。必要时，可以委托省级以上药品监督管理部门设置或者确定的药品检验机构进行检验[11]。

《国家药监局综合司关于新修订〈药品管理法〉原料药认定以及有关法律适用问题的复函》规定，原料药仍按照药品管理，应当遵守《药品管理法》的规定。新修订《药品管理法》主要按照药品的功效，重新界定假药、劣药，并将原《药品管理法》“按照假药论处”“按照劣药论处”情形中国务院药品监管部门禁止使用的药品，必须批准而未经批准生产、进口的药品，必须检验而未经检验即销售的药品，使用必须批准而未经批准的原料药生产的药品，单独作出规定，明确禁止生产、进口、销售、使用这些药品，并在第一百二十四条规定了行政责任。在监管执法中，发现应当批准未经批准的药品、使用未经审评审批的原料药生产药品等违法情形的，不能简单一律仅适用第一百二十四条，应当综合案情，判断是否存在有非药品冒充药品、以此种药品冒充他种药品、使用的原料药是否符合药用要求等违法情形，构成假药或者劣药情形的，应当按照生产、进口、销售假劣药进行处罚。不构成生产销售假药罪并不意味着该违法行为不构成犯罪；对于涉嫌构成生产销售伪劣产品罪、非法经营罪等其他犯罪的， 应当按照行刑衔接的规定， 及时移送司法机关处理[12]。

为深入贯彻落实药品安全“四个最严”的要求，进一步推进案件查办工作，严厉打击违法违规行为，切实加强药品安全监管，结合新制修订的法律法规，《国家药监局综合司关于进一步做好案件查办工作有关事项的通知》要求，进一步落实药品监管事权、及时固定涉嫌违法行为的证据、强化与公安机关的配合、加强行政处罚决定的执行、严格落实“处罚到人”的规定、做好重大案件的风险防控、强化案件查办的配套保障7 项工作[13]。

六、展望

两法实施后，相关配套法律法规文件制修订工作稳步推进。

《药品管理法实施条例》正在调研起草阶段，部分条款在执行过程中发现的新问题有望得到补充和完善。

《疫苗管理法》第五十六条规定的预防接种异常反应补偿制度，尚需由国务院发布规定，由省、自治区、直辖市制定具体实施办法。新修订《药品管理法》第五十四条规定的国家对药品实行处方药与非处方药分类管理制度，相关管理办法有待由国务院药品监督管理部门会同国务院卫生健康主管部门制定。

药品注册和生产监管法规文件体系初步建立，仍有两法中的部分条款有待发布配套文件。例如， 新修订《药品管理法》第二十三条的拓展性临床试验制度，即对正在开展临床试验的用于治疗严重危及生命且尚无有效治疗手段的疾病的药物，经医学观察可能获益，并且符合伦理原则的，经审查、知情同意后可以在开展临床试验的机构内用于其他病情相同的患者[14]。《疫苗管理法》第二十条规定，应对重大突发公共卫生事件急需的疫苗或者国务院卫生健康主管部门认定急需的其他疫苗，经评估获益大于风险的，国务院药品监督管理部门可以附条件批准疫苗注册申请。出现特别重大突发公共卫生事件或者其他严重威胁公众健康的紧急事件，国务院卫生健康主管部门根据传染病预防、控制需要提出紧急使用疫苗的建议，经国务院药品监督管理部门组织论证同意后可以在一定范围和期限内紧急使用[15]。均需配套执行层面的规范性文件。

药品经营监管相关配套规章文件正在制定当中，互联网药品经营、药品现代物流等新模式、新业态监管规定令人期待。《国家药监局关于当前药品经营监督管理有关事宜的通告》中明确，新修订《药品管理法》施行以来，在相关配套部门规章发布前，《药品经营许可证管理办法》（原国家食品药品监督管理局局令第6 号）和《药品流通监督管理办法》（原国家食品药品监督管理局局令第26 号）继续有效，其中规定与《药品管理法》不一致的，按照《药品管理法》执行[16]。

《国家药监局关于进一步加强药品不良反应监测评价体系和能力建设的意见》要求加快修订《药品不良反应报告和监测管理办法》，研究制定药物警戒质量管理规范、药物滥用报告与监测管理相关要求[17]。

目前，多个配套文件的征求意见稿，包括《疫苗生产流通管理规定（征求意见稿）》《药品年度报告管理规定（征求意见稿）》《药品网络销售监督管理办法（征求意见稿）》《药物警戒质量管理规范（ 征求意见稿）》《疫苗责任强制保险管理办法（ 征求意见稿）》， 这些配套文件出台指日可待。

由于篇幅所限，本文并未回顾技术指导原则类的文件，两法实施以来，大量技术指导原则配套发布实施，为药物研发、注册、生产、上市后提供了规范、可预见的指导，业内反响积极。随着越来越多的法律、法规、规章和配套文件制修订将使药品监管蓝图更加清晰。