摘 要

鼓励药品创新，是党中央、国务院为促进医药产业结构调整和技术创新、提高产业竞争力、满足公众临床需要的重要部署。“十三五”期间实施了多项鼓励药品创新的政策制度。本文简要介绍了鼓励药品创新制度的发展变化，分析各项制度的实施效果，并提出对下一步政策制定的思考。

创新是经济社会发展的核心动力，《国家中长期科学和技术发展规划纲要》（2006-2020 年）[1]提出“到2020 年，我国科学技术发展的总体目标是：自主创新能力显著增强，科技促进经济社会发展和保障国家安全的能力显著增强，为全面建设小康社会提供强有力的支撑；基础科学和前沿技术研究综合实力显著增强，取得一批在世界具有重大影响的科学技术成果，进入创新型国家行列，为在本世纪中叶成为世界科技强国奠定基础。”“十三五”期间我国科技创新量质齐升，创新型国家建设取得重大进展。“嫦娥四号”“中国天眼”“深海蛟龙”等一批“国之重器”纷纷亮相，科技创新支撑引领的高质量发展成效显著。“十三五”期间，在建设创新型国家的背景下，药品监管领域以鼓励创新为核心，以强化监管为重点。在不断完善药品管理法律法规、优化审评审批流程等方面取得了初步成效。本文阐述了“十三五”期间药品监管领域鼓励创新相关政策变化，并对下一步政策的制定提出思考。

 一 鼓励药品创新政策的发展变化

创新是引领发展的第一动力，企业是技术创新的主体。由于药品研发有时间长、风险高的特点，在历史上很长一段时间我国药品生产企业仍是以仿制为主，存在“低水平重复”问题，且缺少药品创新的驱动力。同时，在政策环境上，也缺乏顺应药品研发规律、鼓励企业自主创新的系列政策[2]。2009 年原国家食品药品监督管理局依据原《药品注册管理办法》发布《新药注册特殊审批管理规定》[3]，对未在国内上市销售的从植物、动物、矿物等物质中提取的有效成分及其制剂；新发现的药材及其制剂；未在国内外获准上市的化学原料药及其制剂、生物制品；治疗艾滋病、恶性肿瘤、罕见病等疾病且具有明显临床治疗优势的新药；目前尚无有效治疗手段的疾病的新药。基于原《药品注册管理办法》和《新药注册特殊审批管理规定》，对于实施特殊审批的新药注册申请，可以缩短审评时限、优先现场核查检验、建立沟通交流机制等。在鼓励药品创新方面起到一定积极的作用，但实施特殊审批的新药实际注册上市所用的审评审批时间，与未实施特殊审批的药品相比优势不明显[4]。

2015 年《国务院关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》[5]（ 国发〔2015〕44 号，以下简称44 号文件） 发布后，原国家食品药品监督管理总局发布了一系列文件落实各项意见精神，如开展药品上市许可持有人试点工作、加快创新药审评审批、改进药品临床试验审批等多种举措。2017 年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化审评审批制度改革鼓励药品医疗器械创新的意见》[6]（厅字〔2017〕42 号， 以下简称42 号文件），除优化审评审批流程外，还提出了探索建立药品专利链接制度，开展药品专利期限补偿制度试点，以及完善和落实药品试验数据保护等鼓励创新的制度设计。同时，随着医药行业的发展，药品研发的投入不断加大，在政策利好的背景下，进一步激活了企业药品创新的动力。从国家药品监督管理局药品审评中心发布的年度审评报告中可以看出，创新药受理的数量呈逐年递增的态势( 图1)，公开的信息显示近年来批准的创新药数量也逐年增加( 图2) [7-9]。

 二 鼓励药品创新的具体措施及政策实施效果

（一）实施药品上市许可持有人制度，促进产业转型升级

与欧洲、美国、日本等制药发达国家和地区药品监管领域的通行做法不同，既往我国药品批准文号的持有者均为药品生产企业，即药物的研发与生产捆绑在一起，且药品的批准文号不允许转让。种种限制让很多药品研发机构或药品技术拥有者望而生畏，导致药品研发动力不足，且多年来一直处于“低水平重复”的状态；拥有技术者没有批准文号，而拥有生产条件者没有技术。因此，让药品批准文号“动起来”，促进产业结构的调整和优化资源配置，是药品上市许可持有人制度设计的目的之一。2015 年，十二届全国人大常委会第十七次会议授权国务院在北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、四川十省市，开展为期3年的药品上市许可持有人制度试点。2016 年，国务院办公厅印发《药品上市许可持有人制度试点方案》[10]，上市许可持有人试点工作正式启动。在此期间各级药品监督管理部门分别在药品研发、生产、经营各环节发布了相应配套措施，也有药品研发机构获得批准文号进行委托生产的情况，真正实现了鼓励创新、优化资源配置的目的，试点工作圆满结束。同时，药品管理实行药品上市许可持有人制度也写入了2019 年新修订的《中华人民共和国药品管理法》中[11]。药品上市许可持有人制度是实现鼓励创新、引导行业从仿制型向创新型转变的核心制度，是完善市场机制、实现申请开放、转让开放、委托开放，充分释放改革红利的核心制度，也是保证上市许可持有人作为责任主体，承担药品全生命周期责任的核心制度[12]。

（二）优化工作流程，提高审评审批效率

2015~2020 年， 国家药品监督管理局发布一系列优化或调整审评审批流程的规范性文件，并最终固化到2020 年新修订的《药品注册管理办法》中[13]，本文将对具体优化或调整的程序进行介绍。

1. 优化临床试验审批程序

2018 年7 月27 日，《国家药品监督管理局关于调整药物临床试验审评审批程序的公告》（2018 年第50 号）[14] 发布。其中，临床试验申请由明示许可改为默示许可；时限由原90 个工作日审评加20 个工作日审批，改为自受理缴费之日起60 日内，未收到药审中心否定或质疑意见的，申请人可以按照提交的方案开展临床试验。同时， 在公告中增加了药物临床试验申请前（Pre-IND）沟通交流和加强临床试验期间监管等相关程序和要求。原纸质的《药物临床试验批件》也改为电子化的《药物临床试验通知书》。此程序的调整，大大提高了临床试验审评审批的效率，改变了既往药物临床试验审评审批长则几年、短则数月的状态，缩短了申请人获得临床试验许可的时间。这在一定程度上起到了鼓励创新的作用。临床试验默示许可制度，于2020 年写入《药品注册管理办法》中[13]，自此药物临床试验的审评审批进入快车道。

2. 制定加快审评审批程序

“十三五”期间，国家药品监督管理部门还实施了一系列加快审评审批的政策，如优先审评审批、附条件批准等。2016 年《总局关于解决药品注册申请积压实行优先审评审批的意见》（食药监药化管〔2016〕19 号）发布，对具有明显临床价值的17 种情形纳入优先审评审批范围，并对新药临床试验、上市申请以及仿制药申请等不同类型的注册申请细化了审评审批及沟通交流等程序。在42 号文件发布后，此文件进行了更新，增加了专利强制许可的情形，即纳入优先审评审批的范围增加至18 种情形。图3 中列出了自优先审评审批制度实施后各年纳入优先审评的注册申请数量[15]。

为鼓励临床急需境外已上市、境内未上市的药品尽快在我国上市，除了建立优先审评审批程序外，对临床急需境外已上市新药建立了专门的通道，对符合要求的药品缩短审评时限。其中，对罕见病用药要求3 个月完成审评，其他境外新药6 个月完成审评。该政策大大加快了临床急需进口新药的上市速度，截至2020 年10 月底，有74 个品种纳入到临床急需境外新药品种名单[16]，其中44 个品种已经提出注册申请，38 个品种获批上市[17]。

此外，为加快治疗严重危及生命且尚无有效治疗手段疾病的药品、公共卫生方面急需药品、重大突发公共卫生事件急需的疫苗等的上市进程，国家药品监督管理局建立了附条件批准制度，从而使一些临床急需的药品、疫苗获准上市。截至目前，已有4个新冠病毒疫苗通过特别审批程序附条件批准上市。

新修订的《药品注册管理办法》发布实施后[13]，进一步加快和完善了审评审批制度。如以突出沟通交流、加强研制指导为特点的突破性治疗药物程序：加快了研发进程、缩短了临床试验研发时间的附条件批准程序、缩短了审评审批时限的优先审评审批程序，以及针对突发公共卫生事件用药的特别审批程序。按照药物研发规律和进程，在不同阶段给予不同的政策支持，进而达到鼓励创新、加快审评审批的目的。

3. 优化药品注册程序

新修订的《药品注册管理办法》[13]，对药品注册程序有很多调整。如改变了药品注册核查“逢审必查”的核查模式，改为根据药物的创新程度、既往检查情况等，基于风险决定是否开展；在程序上，由原完成审评后启动核查，改为受理后40 日内启动；药品注册检验程序调整为可以在受理前进行注册检验或者在受理后40 日内启动；药品注册核查检验工作由“串联”改为“并联”等，大大提高了药品上市申请的审评审批效率。除此之外，审评过程中补充资料程序的调整、审评争议解决程序的调整等，也有效提高了药品注册的效率。时间即意味着成本，审评审批效率的提高也进一步促进了创新。同时，《药品注册管理办法》还延续了2017年发布的《国家食品药品监督管理总局关于调整部分药品行政审批事项审批程序的决定》[18]（总局令第31 号）的部分内容，药物临床试验申请、补充申请和进口再注册申请继续由药品审评中心审批，这也是贯彻落实44 号文件，进一步加强药品注册管理，切实提高审评审批效率的体现。

4. 调整进口药品申报要求

为了缩短进口药品在境内外上市时间的差距，2017 年《国家食品药品监督管理总局关于调整进口药品注册管理有关事项的决定》[19]（国家食品药品监督管理总局令第35 号，以下简称35 号令），除预防用生物制品外，对在中国开展的国际多中心药物临床试验，允许同步开展Ⅰ期临床试验，取消临床试验用药物应当已在境外注册或者进入Ⅱ期或Ⅲ期临床试验的要求；在中国进行的国际多中心药物临床试验完成后，申请人可以直接提出药品上市注册申请；对于提出进口药品临床试验申请、进口药品上市申请的化学药品新药以及治疗用生物制品创新药，取消应当获得境外制药厂商所在生产国家或者地区的上市许可的要求。35 号令改变了进口药品，尤其是以国际多中心临床试验数据支持上市的注册申请“三报三批”的要求。同时，为避免临床试验资源的重复和浪费，接受境外临床试验数据符合要求的可以直接提出药品上市申请。此举措鼓励了境内外同步上市，也吸引了更多创新药来中国注册上市，惠及患者。

（三）加强审评能力建设，建立审评技术标准体系

国家药品监督管理局药品审评中心的职能之一是负责药品技术审评，然而在2015 年其正式人员不足120 人，当时审评任务量高峰时达22 000 余件，且随着医药产业的快速发展，药品企业日益增长的注册申报量与现有技术审评力量之间的矛盾日益突出。药品审评审批制度改革后，药品审评中心组建“专项组”，通过政府购买服务、采取社会招聘等方式，扩大人员数量，解决了审评任务积压的问题。2018 年已基本实现按时限审评。此外，药品审评中心一方面建立了以审评流程导向的科学管理体系，细化审评的具体流程、实施项目管理，使得审评任务进出有序；另一方面，不断完善培训机制、强化对审评人员的培训，提高业务水平和能力。同时，建立沟通交流制度，不断加大事前沟通力度，既有效指导了药物研制，又提高了审评能力，进一步促进了药品创新。

药品审评和研发过程中，指导原则既是审评标准也是药品研制的技术指导。建立指导原则体系是满足业界需求、鼓励创新的重要保障, 也是药品监管机构推进国家治理体系和治理能力现代化的体现之一。目前，我国的指导原则体系相较发达国家或地区监管机构而言仍存在一定差距，需要建立与药品研发规律相适应的、完善的指导原则体系。2017 年，中国药品监管部门加入ICH 后，对国内审评标准与国际化接轨提出了更高的要求。截至2020 年底，已有46 个ICH 指导原则在国内实施，进一步推动了国际先进技术要求在我国的同步实施，不断带动我国指导原则体系与国际通行规则接轨。立足国情，对标国际。2020 年药品审评中心起草制定指导原则119 个，正式发布71 个，其中与新冠肺炎疫情相关的指导原则9 个。范围涵盖中药、化学药、生物制品，内容涉及药学、药理毒理、临床试验、临床药理及统计和综合学科，还有专门针对抗肿瘤药物研发、儿童用药研发及个药研发的指导原则等。

（四）完善知识产权保护机制，为药物创新提供制度保障

专利保护是鼓励药物创新的有效手段之一，美国等发达国家药品监管机构通常采取专利保护加行政保护的双重保护措施。如FDA 通过专利链接制度、专利期限补偿以及数据保护制度等倾斜性政策， 鼓励和促进药物创新，激发制药企业创新的积极性。2020 年10 月17 日， 第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过《关于修改〈中华人民共和国专利法〉的决定》，并于2021 年6 月1 日起实施。新专利法在第四十二条和第七十六条的重要修改内容之一是增加药品专利权期限补偿和药品专利权纠纷早期解决机制的相关内容。专利法的修订，即在法律层面上针对药品这种特殊商品建立了倾斜性政策，其目的旨在鼓励药品创新，同时给予创新者应有的知识产权保护。另外，药品数据保护制度也正在研究中，未来可期。

（五）其他鼓励创新的措施

近年来，医保改革的力度在不断加大。2020 年中共中央、国务院《关于深化医疗保障制度改革的意见》[20] 发布，体现了以人为本、保基本、促公平的基本思想，尤其是动态调整医保目录的改革，对提高医疗服务质量、促进药品科技创新、推动产业发展起到了至关重要的作用。医保目录的动态调整，使新获准上市的药品纳入医保变为了可能，以《国家基本医疗保险、工伤保险和生育保险药品目录（2020 年）》为例[21]，将2020 年8 月17 日前上市的药品纳入调整范围，最终16 种药品被纳入目录。体现了鼓励药品创新的导向, 加快了新药纳入医保的速度。

此外，我国正在进入老龄化社会。对医疗资源的需求不断增加，加之医药产业政策利好不断，促使更多资本投入到医药行业。近年来，生物医药的迅猛发展，生物医药初创企业如雨后春笋般涌现，更为创新药的发展创造了物质条件。随着新冠肺炎疫情的暴发，涌现出一系列疫苗、抗体、传统中药等防治新型冠状病毒药物，在联防联控机制下的药品应急审批相关政策，也促进了应对突发公共卫生事件所用药品的创新。

 三 思考与展望

尽管“十三五”期间出台了若干鼓励药品创新的政策，但是目前制约我国药品创新因素仍然存在。①与创新药知识产权保护相关的制度需要加快落地实施。虽然专利法中增加了药品专利权期限补偿和专利权纠纷早期解决机制，《药品专利纠纷早期解决机制实施办法（试行）》（征求意见稿）[22] 也于2020 年9 月11日公开征求意见，但截至目前，在实施层面的具体政策文件尚未正式发布实施。②亟待出台与药品数据保护相关的政策。实践证明，知识产权保护与行政保护的双重保护制度，是鼓励药品创新行之有效的方式之一，然而目前2 项制度尚未进入具体实施阶段。③改革制约了药品研发与上市进程限速环节，在2021 年召开的全国人民代表大会和中国人民政治协商会议上，有代表提到当前临床研究已经成为制约我国医药产业链发展的瓶颈之一，目前开展药物临床试验除需要药品监督管理部门审批外，还需要医院伦理审查、人类遗传资源办公室审查，尽管药物临床试验审评审批制度改革后，药物临床试验申请审评审批时限已经缩短到60 日，但其他部门的审查仍需要较长时间，此外，还需要有相应的政策进一步调动医生和临床研究机构参与临床研究的积极性。④自主创新能力有待进一步加强。一方面药品研发投入仍处于较低水平，据统计，药物研发一般需要耗费10~15 年的时间，投资高达13~18 亿美元。中国的医药研发投入占比较低，企业创新意识较弱。2012~2016 年间，中国医药研发投入占全球的比重平稳上升，5 年来复合增长率达19.2%，远高于全球的2.4%，但总量上与其他国家相比仍有显著差距，我国医药企业的研发投入与国际跨国制药公司的投入相差较远[23]。另一方面，医药产业的核心竞争力需要进一步提升，尤其是需要继续坚持以临床价值为导向的产品研发，同时还需要进一步加强创新型人才的培养。

“十四五”时期是我国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后，乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年规划。2020 年11 月3日《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》[24]提出提高创新能力仍是“十四五”时期经济社会发展的主要目标，坚持创新驱动发展战略。其中，第46 条还强调了全面推进健康中国建设。相信在新环境和新背景下，我国药品自主创新能力将会进一步提升，未来将会有更多新药、好药来满足患者的需求。