上海市医疗器械注册人制度试点和上市后监管经验

　　《医疗器械监督管理条例》（以下简称《条例》）确立了医疗器械注册人制度“基本法”的地位，自2021年6月1日施行以来，该制度在全国范围内加速推广。医疗器械注册人制度允许研制机构和企业作为医疗器械注册申请人委托生产产品，实现医疗器械注册许可和生产许可的“解绑”。但“解绑”意味着医疗器械产业链上的更多相关方参与其中，也意味着权利、责任和义务的重新分配，给医疗器械安全性、有效性带来新的不确定性因素。

　　全面实施医疗器械注册人制度是《条例》的核心内容之一，也是深入推进医疗器械治理体系和治理能力现代化的有益实践。注册人应深刻理解医疗器械法律法规要求，具备质量管理体系建设能力，承担医疗器械全生命周期质量管理责任。

　　本文结合上海市医疗器械注册人制度试点和上市后监管经验，探讨《条例》背景下医疗器械注册人委托生产要求。

　　注册人须承担责任，不能是“皮包公司”

　　《条例》明确，医疗器械注册人应当加强医疗器械全生命周期质量管理，对研制、生产、经营、使用全过程中医疗器械的安全性、有效性依法承担责任。

　　《条例》以医疗器械注册人的法律责任与义务为主线，延伸重构和明确区分医疗器械全产业链上各相关方的质量安全责任与义务。医疗器械注册人必须是一个很强大的“人”，才能承担起医疗器械全生命周期质量管理责任。这一要求与医疗器械监管国际通行规则高度契合。在欧美医疗器械监管法规体系中，规定医疗器械制造商（与医疗器械注册人相近的主体）可以委托供应商设计、生产、组装或加工产品，但制造商必须保留对产品质量的控制权，并承担法定责任。

　　承担全生命周期质量管理责任对医疗器械注册人是一个重大考验。注册人必须对产品全生命周期中任何一个环节可能出现的风险采取风险识别、风险评估、风险控制等措施，必须把质量管理体系风险管理理念深入渗透到委托生产的每个环节，保证产品安全、有效。

　　在上海市医疗器械注册人制度试点工作中，个别医疗器械注册人委托生产时缺乏责任意识，试图成为“皮包公司”，只享受制度红利，不承担主体责任，带来一些技术纠纷和产品风险。同时，研发机构型注册人由于规模较小、资金有限，对产品质量安全问题的责任承担能力不强，产品上市后出现质量缺陷问题时，不具备先期赔付能力，无法承担因质量缺陷造成伤害的赔偿连带责任。因此，有必要加强跨行业交流沟通，让更多保险机构参与医疗器械产品质量风险管理，为医疗器械注册人承担全生命周期质量管理责任保驾护航。

　　注册人有选择权，不应“削足适履”

　　《条例》明确，医疗器械注册人可以自行生产医疗器械，也可以委托符合《条例》规定、具备相应条件的企业生产医疗器械。

      《条例》赋予医疗器械注册人“选择权”，注册人应当结合企业实际，理性选择“自行生产”或“委托生产”。国际上大部分企业对技术含量不高的产品贯彻“专业的人干专业的事”理念，委托专业受托生产企业生产；对涉及核心技术的医疗器械或组件则自行生产，以避免因委托生产而发生核心技术泄露或被模仿的知识产权纠纷。

　　结合上海市医疗器械注册人制度试点实践，医疗器械注册人生产模式主要分为三种类型。第一种是完全自行生产，医疗器械生产企业此前已建立“人机料法环”的质量管理体系，可以按照原来的生产模式自行生产。第二种是自行生产+委托生产，例如，此前生产诊断试剂的企业有了生产诊断设备的需求，企业原有生产模式不适用于新产品的生产，企业将新产品委托生产。第三种是完全委托生产，例如科研企业和跨国企业委托专业受托生产企业，以加快创新或进口产品上市速度；再如集团内合理配置资源和创新要素，研发型子公司委托生产型总公司生产，子公司专注于研发，总公司专注于规模化生产，实现集团内分工协同、互补共赢。

　　在上海市试点过程中，个别企业“削足适履”，为获得优先检测、优先审评等试点期间的鼓励政策，刻意分拆注册人、受托生产企业以及销售企业。这种行为浪费了审评审批资源，破坏了公平竞争的市场环境。注册人制度在全国推行，也可能出现有企业为获取不同地区的政策红利，刻意将企业一分为二的情况。对于此类“削足适履”的企业应当明确，注册人和受托生产企业两方主体都必须满足《条例》相关要求，不能是“一套班子、两块牌子”。

　　目前，医疗器械产品同质化现象严重，技术创新成为企业在市场竞争中抢占优势的关键因素。如果有企业利用委托生产方式侵犯知识产权，会使注册人创新受阻。例如，一些技术密集的初创型企业不具备生产能力，且无法承担自建厂房的成本，若选择委托生产，则需要将设计开发相关技术文件转移给受托企业，受托企业不可避免地会接触受托品种相关机密信息，委托过程可能存在注册人委托的高端产品技术机密泄露的风险。为避免发生此种情形，技术密集的初创型企业应委托专业的医疗器械合同制造商，并在委托生产协议中对知识产权保护方面作出规定。

　　注册人需具备相应能力，不可当“甩手掌柜”

　　《条例》明确，医疗器械注册人应当按照医疗器械生产质量管理规范，建立健全与所生产医疗器械相适应的质量管理体系并保证其有效运行；严格按照经注册或者备案的产品技术要求组织生产，保证出厂的医疗器械符合强制性标准以及经注册或者备案的产品技术要求。

　　从《条例》对医疗器械注册人的职责要求可以看出，注册人应具备三方面的能力。

　　一是有人。结合医疗器械注册人应当履行的义务，注册人应当建立具有管理者代表、质量管理及上市后服务的管理团队。其管理能力应与产品研制和生产相适应，对质量管理体系进行审核、监督和控制，能落实质量管理体系并保持有效运行。例如，日本医疗器械上市许可持有人制度的核心是建立确保产品质量的“铁三角”，包括总经理、上市后安全负责人和质量保证负责人。

　　二是有制度。医疗器械注册人必须有能力建立质量管理体系的一整套制度，包括技术文件有效转移、委托生产衔接、上市后研究和风险管控、不良事件监测和再评价以及产品追溯和召回等制度。

　　三是能管理好受托生产企业。注册人要有能力“选”，能对受托生产企业的生产条件、技术水平和质量管理能力进行评估，确认受托生产企业持续符合受托生产的条件和能力。要有能力“放”，应向受托生产企业提供委托生产医疗器械的质量管理体系文件、产品技术要求、生产工艺、原材料质量标准等相关资料，并对生产过程和质量控制进行指导和监督，保证医疗器械质量一致性。要有能力“管”，应与受托生产企业签订委托生产质量协议，明确双方委托生产中的技术要求、质量保证、责任划分等权利义务。注册人负责医疗器械的上市放行，对委托生产的医疗器械质量负责；受托生产企业负责医疗器械的生产放行，对生产行为负责。

　　上海市在试点过程中，个别企业抱着“甩手掌柜”心理，试图通过委托生产将需要注册人具备的能力也委托出去，这种做法背离了注册人制度初衷，导致劣币驱逐良币，破坏了良好的市场竞争环境。另外，有些科研机构对产品生产工艺的认识和风险管控能力还停留在研发阶段，缺乏实际生产管理经验。为保证注册人制度顺利实施，监管部门必须推动研发机构从“科学家”向“企业家”转变，指导其配备具有法规事务、质量管理、上市后事务等相关工作经验的人员，加强对医疗器械生产质量管理规范的理解，提升质量管理能力，在委托生产过程中切实履行注册人义务。

　　医疗器械生产企业和研发机构应当深入学习《条例》相关，学好用好医疗器械注册人制度，只有这样才能真正提高我国医疗器械产品研发水平，促进医疗器械行业高质量发展。

　　（作者单位：上海市药品监督管理局）

来源：中国食品药品网