我国各大城市目前正在进行大规模的工业企业搬迁，并产生了众多污染搬迁遗留场地，具有较大的环境风险。对于搬迁遗留场地的环境风险管理，应在学习国外发达国家经验的基础上，立足于我国国情，开展相关工作。建议着力建设、完善法律法规体系和多部门合作机制，构建遗留场地环境档案，建立搬迁遗留场地资金管理体制，强化舆论监督和公众参与，从而降低工业企业搬迁场地的环境风险并推动搬迁遗留场地的有效管理。原文刊于《环境影响评价》2015年第1期。

作者简介：张倩、谷庆宝，中国环境科学研究院。

近30年来，我国经济高速发展，改革开放取得了举世瞩目的成就，城市社会经济发生了深刻的变化。我国城镇人口由1978年的17245万上升到2013年的73111万，城镇化率也由17.92%上升到了53.73%。随着城市化进程的不断推进，20世纪90年代以来，我国较发达城市首先出现了大规模地将城市中心区污染工业企业关闭或搬迁的现象，并日益扩散到中小城市，目前城市中心区的污染企业关闭或搬迁已成为潮流。然而，城市中心区的污染企业多数建厂时间早，部分企业当时甚至没有环保设施，因而经过多年的生产活动，企业关闭或搬迁后遗留的场地多数存在较严重的污染，盲目地再开发利用极易对场地的未来居住者及周边居民产生严重的健康风险。因此，加强对工业企业搬迁遗留场地环境风险管理具有重要意义。

我国工业企业搬迁及其环境风险管理现状

近年来，随着我国工业化程度的加剧和城市大规模的不断扩大，原本位于城市边缘地区的工业企业逐渐成为人口密集的城市中心区域的一部分。为改善城市环境质量，优化产业结构，一些大、中城市对位于中心区域的工业企业实行了“退二进三”、“退城进园”等政策。自20世纪90年代以来，我国不少城市陆续出现了大规模的工业企业搬迁现象。以北京和重庆这两个典型城市为例，2001—2007年间，北京和重庆主城区分别有166家和96家工业企业实行搬迁，如图1（略）所示。据粗略统计，全国不同类型的数万家企业将在未来几年内实施搬迁，涉及的污染土地面积十分惊人。

搬迁的工业企业多为老旧企业，其生产过程中大多存在管理水平较低和工艺技术陈旧等问题，部分企业因历史原因未设置环保设施或环保设施落后。经过多年生产活动，场地土壤与地下水均受到不同程度的污染，部分企业的土壤和地下水中污染物的含量超过环境保护标准，部分指标甚至超标数千倍。研究资料表明，有色金属、化工、石化、冶炼及电镀、制药和机械制造等行业遗留场地的污染较为严重，涉及的污染物包括重金属、农药、持久性有机污染物、石油烃、多环芳烃、多氯联苯和各种有机溶剂等，且部分场地为多种污染物并存的复合型污染。

工业企业搬迁遗留场地中的污染物扩散到周边的空气、土壤和水体(包括地表水和地下水)等环境要素中，不仅破坏了土壤的理化性质及生态系统的结构和功能，同时可能通过土壤粉尘、空气、地下水、食物链累积等不同途径被人体摄入，因此遗留污染场地对周边环境和人体健康造成了较大风险。在一些城市，工业企业搬迁遗留场地并没有纳入相应的污染管理程序，或仅经简单处置就进行土地用途的变更，建成生活小区、学校或其他公共设施。近年来，由于城市中心区域工业企业搬迁遗留场地用于民用或商用房地产开发而引发的环境污染事件时有发生。因此，工业企业遗留场地的环境风险管理成为了世界各国共同关注的重大问题。

本文中所指的工业企业搬迁遗留场地环境风险是指由生产活动等人为因素引发的，通过土壤或地下水等环境介质传播的危害人体健康和自然环境质量的事件及其发生的概率。环境风险管理是根据环境风险评价的结果，按照相应的法规条例，通过有效的控制技术，经过费用和效益分析，确定可接受风险度和可接受的损害水平。从根本上讲，环境风险的管理是决策者根据环境风险评估结果，综合考虑环境风险、政策、法律、经济、社会发展和技术水平等要素之间的相互关系，以降低或消除环境风险水平为目标的科学决策过程。

我国尚未出台针对工业企业搬迁遗留场地的法律法规，仅在《宪法》、《环境保护法》、《土地管理法》、《固体废弃物污染防治法》等法律中略有提及污染土壤管理的粗放原则。但随着我国对工业企业搬迁遗留场地的重视，近年来陆续出台了一系列污染场地相关的文件:2004年，原国家环保总局发布了《关于切实做好企业搬迁过程中环境污染防治工作的通知》，提出要重视土地重新利用过程中的土壤污染问题；2005年，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中规定，“对污染企业搬迁后的原址进行土壤风险评估和修复”；2008年，环境保护部发布了《关于加强土壤污染防治工作的意见》，要求各有关部门和单位充分认识加强土壤污染防治的重要性和紧迫性；2012年，环保、工信、国土、住建四部委联合印发了《关于保障工业企业场地再开发利用环境安全的通知》，要求国家各相关部门开展污染场地的排查、土地用途的合理规划以及环境风险评估和治理修复的严格管理等工作；2013年，国务院办公厅印发了《近期土壤环境保护和综合治理工作安排》，明确要求对改变用途或使用权人的污染地块开展风险评估和修复，并对重点区域开展试点示范；2014年，环境保护部发布了《场地环境调查技术导则》(HJ25.1—2014)、《场地环境监测技术导则》(HJ25.2—2014)、《污染场地风险评估技术导则》(HJ25.3—2014)、《污染场地土壤修复技术导则》(HJ25.4—2014)和《污染场地术语》(HJ682—2014)等5项污染场地环保文件，迈出了场地环境状况调查、风险评估、修复治理标准体系建设的重要一步。

这些导则和文件的发布，推动了我国工业企业搬迁遗留场地规范性管理的进程。但是，我国工业企业搬迁遗留场地的风险管理工作仍处于起步阶段，还未建立起完整的管理体系，需要借鉴发达国家的经验，结合我国的实际状况，建立适合我国国情的工业企业搬迁遗留场地环境风险管理体系。

国外工业企业搬迁遗留场地环境风险管理经验

由于工业化进程较早，发达国家面临污染场地管理问题的历史要比我国久远。但由于土壤污染的隐蔽性、复杂性和滞后性等特点，直到20世纪70年代以美国拉夫运河事件和日本京都铬渣污染事件等为代表的一系列土壤污染相关环境事件的发生，使土壤污染问题引起社会关注。此后，一些国家和地区开始制订和颁布涉及污染场地的相关立法，并逐步开展了工业搬迁遗留场地环境风险管理等方面的研究。

美国

美国的环境风险管理起源于对健康风险的重视，到20世纪90年代以后逐渐拓展到生态环境风险领域。美国国会于1980年12月通过了《综合环境反应、赔偿和责任法》(ComprehensiveEnvironmentalＲesponse，Compensation，andLiabilityAct)，美国政府依据该法案设立了超级基金。经过不断探索和改进，美国以超级基金法为基础，逐步建立了一套较为完善的污染场地防治管理体系，其中包括场地清理制度、技术规范、资金管理机制和公众参与机制等。场地清理制度主要包括污染场地的发现、初步调查及扩大调查、危险等级评价、场地修复等。同时，美国国家环境保护局(EPA)为了更好地规范上述各步骤，建立了一系列标准、方法和程序。超级基金制度规定了治理修复费用的承担主体，并建立了相应的法律责任制度。对于找不到责任者或责任者无修复能力的，由超级基金来支付污染场地修复费用，但制度中明确规定了资金来源和支付范围。在超级基金管理过程中，EPA建立了多个利益相关方共同参与的公众参与模式，涉及政府部门、企业、社区和其他非政府组织等。此外，美国通过《资源保护与恢复法案》(ＲesourceConversationＲecoveryAct)对工业企业搬迁遗留场地的关闭计划、废物清理、后期监测保护和场地修复等问题也进行了详细规定。

欧盟

因将土壤视作不可再生资源，欧盟于2006年通过了关于土壤的保护整体战略草案，其中包括《土壤框架指令》(SoilFrameworkDirective，SFD)草案，从可持续和发展的角度应对土壤污染问题。该草案要求欧盟各成员国积极防治土壤污染，制订污染场地清单，修复已确定的污染场地，同时要求各成员国采取措施以提高公众意识，并促进与土壤可持续利用相关的经验交流。

欧盟SFD主要包括以下几项内容:(1)污染预防。为了避免可能妨碍土壤功能、造成人体健康风险的物质在土壤中积累，要求欧盟各成员国必须采取预防措施，以限制危险物质有意或无意地进入土壤。(2)场地调查及场地清单。规定各成员国有责任确认、编制及向公众公布本国的污染场地名录，每5年进行一次审查。具有潜在污染的场地进行出售时，场地所有者或卖家必须向主管部门和购买方出具土壤状况报告，其中包括场地的历史背景、与此场地潜在污染活动相关的危险物质浓度分析报告、场地的危险物质浓度水平等。(3)场地修复。在确定场地污染后，各成员国有责任保证对其进行修复，使这些场地不再造成重大健康风险或环境风险。(4)资金来源。要求各成员国为修复遗弃场地建立融资机制。由于污染土地的修复成本高昂，欧盟国家建立了多种污染场地修复资金来源，如税收、工业基金、政府补贴和私人筹资等。此外，一些国家还利用市场机制来治理污染场地，例如，受污染地块的开发商可能因为地块的开发获得更多的收益，因此可以根据协议承担一部分治理费用；或者，当地社区根据预期的经济和环境收益，可以提供适当的资金支持。(5)公众参与。规定各成员国应采取适当的措施，以提高公众关于土壤对于人体和生态系统生存重要性的认识，并促进土壤可持续利用知识和经验的推广。同时，要求欧盟委员会应在各成员国和利益相关者之间设立信息交流平台，以交换正在使用或开发的污染场地中关于风险区域识别和风险评估方法的信息。

我国工业企业搬迁遗留场地风险管理对策建议

欧美等发达国家在场地环境风险控制方面经过多年的探索，建立了一套完整的从调查、风险评估到修复的全过程管理体系，以相应的法律法规作为支撑，以较为合理的资金管理机制作为保障，同时建立了公开透明的公众参与模式，从而实现了对场地环境风险高效有序的管理过程，对于我国的场地风险管理工作具有重要的借鉴意义。

由于我国土地资源有限，经济发展对土地资源的需求却不断增长，为避免占用耕地或林地等，对搬迁遗留场地的再开发利用已经成为土地资源可持续利用和实现可持续发展战略的必要手段。因此，在经济高速发展的社会背景下，借鉴国外污染场地先进风险管理体系的基础上，构建适合我国国情的工业企业搬迁遗留场地环境风险管理体系，具有重要的理论和现实意义。

综合我国国情和国外发达国家经验，未来我国工业企业搬迁遗留场地环境风险管理应从以下几个方面进行重点建设。

(1)建立健全相关法律法规体系。工业企业搬迁场地的环境风险管理在我国尚处于初级阶段，大多数搬迁遗留场地的再开发过程中并未进行相关污染物的风险评价及有效的场地风险管理，原因之一是我国污染场地管理法律法规的缺失，在搬迁遗留工业污染场地的管理中容易出现真空。在缺乏相关法律法规的约束的情况下，场地调查、修复和监理的责任主体也不明确，场地环境风险管理难以有序、规范地向前发展。

(2)建立和加强多部门合作机制。工业企业搬迁遗留场地的再开发涉及多个政府管理部门，包括发展和改革、规划、国土、工信、环保等，应建立并健全针对工业企业搬迁遗留场地再开发的多部门协调沟通机制，正确把握环境保护部门介入污染企业关闭、搬迁程序的时间节点。针对场地的污染程度不同，合理规划用地途径，减少修复成本，对未做风险评估的遗留场地不得进行土地流转，不得进行再开发和建设。

同时，保证对遗留场地地上及地下的建筑物、构筑物、生产装置、管线、污染治理设施、有毒有害化学品及石油产品储存设施等予以规范清理和拆除，避免产生次生污染。

(3)建立搬迁遗留场地环境档案。在全国开展城市工业企业搬迁遗留场地的风险评估和危害分级工作，构建遗留场地环境档案和数据库，详细掌握这些土地的使用历史和用途变更等情况，以便更好地指导其再开发利用。对遗留场地环境档案实行高度共享，便于土地规划、开发与使用的各方充分了解遗留场地的环境风险，降低因土地用途不当或者场地污染未有效清除而带来的环境和健康风险。对于目前已开发的环境风险较高的场地，应补充进行场地风险评估，提出补救措施。

(4)建立搬迁场地资金管理机制。根据污染场地管理过程中相关方责任权利的划分，协调污染者、场地业主、开发商、政府、社会资金等各方对资金的投入，建立统一的污染场地资金管理体系。同时，探索污染场地的环境保险、污染治理费用预留等制度，防止因资金不足造成企业搬迁后污染土地无法及时治理与修复。

(5)强化舆论监督及公众参与。通过报纸、电视、网络等媒体，加强公众对企业搬迁遗留场地环境风险的产生、危害以及防范的宣传教育，提高公众对遗留场地环境风险的认知。区域内污染土地的信息要公开化，防止因谣传和误解导致公共事件的发生，强力推动公众全过程参与遗留场地环境调查、风险评估、修复和再开发等工作，通过社会舆论监督及全民参与等方式，提高对企业搬迁遗留场地环境管理的力度。