摘  要 / Abstract

随着经济社会发展及人均消费水平的不断提高，公众对化妆品的消费需求逐年增长。然而，从化妆品原辅料采购到产品生产经营、消费使用等各个环节都隐藏着潜在的“美丽风险”。时代的呼唤、产业的发展、公众的期盼，都对化妆品安全保障提出了更高要求。本文以《化妆品监督管理条例》出台为契机，针对性地对法规体系、政策执行、社会监督3 个方面面临的挑战进行了分析，并引入公共治理理念，为新时期化妆品安全监管提出相关建议。

关 键 词 / Key words

化妆品；安全；监管；公共治理；新时期

化妆品是满足人们对美的需求的首选消费品，直接作用于皮肤、毛发、指甲、口唇等人体表面，其质量安全关乎人民群众身体健康。近年来，我国化妆品产业飞速发展，目前已成为仅次于美国的全球第二大化妆品消费市场，且增长速度高于全球平均水平[1]。在快速发展的同时，我们必须重视化妆品行业存在的问题，主要表现为：行业准入门槛偏低，经营者主体安全责任意识淡薄；研发投入和技术创新能力不足，国产品牌认可度不高；不合格产品及假冒产品时有检出等。新时期，为广大消费者营造一个安全有效的化妆品消费环境，满足人民日益增长的美好生活需要，切实为化妆品产业和人民群众的“美丽事业”保驾护航成为当前化妆品监管工作的立足点和出发点。

01、新时期化妆品安全监管工作的定位

（一）公众需求日趋增强

化妆品已逐渐从奢侈品、时尚品转变为普通消费品，甚至对一些人来说是必需品，广泛进入公众的日常生活。随着人们对于美的需求不断提高，化妆品市场增长潜力不容小觑。根据有关资料显示，我国现有化妆品实际生产企业5000 余家，2016~2019年，国内化妆品市场的零售额每年平均增长12.8%，比全球平均增长率6.0% 高出2.13 倍。预计到2025 年，我国化妆品市场规模将达到5000 亿元[2]，产品种类和结构将更加丰富，消费方式将更加多元化和智能化，线上消费规模将达到50% 以上，庞大的人口基数为未来化妆品产业可持续发展赋予新动能。

（二）法规规范日趋完善

2020 年6 月29 日国务院公布，自2021 年1 月1 日起施行的《化妆品监督管理条例》（以下简称《条例》），有六个章节，共八十个条款，其中第七十七条规定， 牙膏参照本条例有关普通化妆品的规定进行管理。《条例》规定国家按照风险程度对化妆品、化妆品原料实行分类管理，并根据“ 放管服” 要求简化注册备案流程；完善监管措施，明确企业对化妆品质量安全的主体责任，加大违法惩戒力度，大幅度提高罚款数额，增加“处罚到人”“行业禁入”等罚则。《条例》的发布是化妆品行业的历史转折点，有助于提升化妆品市场竞争力，稳步推进“美丽产业”良性可持续发展。具体来看，《条例》对违法行为的处罚进行了以下调整（表1）。

（三）机构设置日趋合理

2008 年以前，化妆品由质监部门和卫生部门分头监管，2008年国务院机构改革后，食品药品监管部门负责化妆品卫生监管，质监部门负责化妆品生产许可、质量标准和化妆品标签等工作；2013 年国务院机构再次改革，质监部门的化妆品生产许可、标签等职责被划入食品药品监管部门管理[3] ；2018 年新一轮国务院机构改革组建国家药品监督管理局，考虑到公众用妆安全的需要、化妆品产业发展的需要以及监管体系逐步完善的需要，国家药品监督管理局首次单独设立化妆品监管司。国务院也进一步明确了市场、药监、卫生、海关、公安等各部门的职能职责（表2），并持续推进加强部门协作，有效强化了化妆品安全监管主体责任。

（四）监管要求日趋严格

2015 年，习近平总书记提出了“四个最严”要求，为做好新时期化妆品安全监管工作指明了方向。近年来，化妆品监管部门集中力量加大产品生产经营、消费使用各环节的日常监督管理工作，针对重点区域、重点领域开展了系列专项整治活动；在化妆品质量安全常态化监管中，采取“飞行检查、跟踪检查、有因检查”等突击性检查重要手段；并着力完善化妆品风险防控机制，加强风险隐患排查化解，加大产品监督抽检和不良反应监测力度，严厉打击制假售假和虚假宣传等行为，有效遏制了违法生产经营化妆品的多发势头，化妆品监管体系日趋完善。

02、化妆品安全监管工作面临的挑战

目前，化妆品已成为人们日常生活的必备品，其质量安全也成为社会关注的焦点，特别是互联网技术的发展催生了化妆品经营的新业态、新模式，而新业态、新模式化妆品经营行为对政府监管提出了新要求、新挑战。在产业快速发展、监管能力稳步提升的同时，我们必须清醒认识到，繁荣的化妆品市场背后，影响我国化妆品的安全因素依然存在，且不容忽视。

（一）法规体系

基于化妆品监管工作的需要，现行法律体系中，有关部门根据不同的法律法规对化妆品质量安全实施监督管理，如《产品质量法》《标准化法》《消费者权益保护法》《化妆品标识管理规定》《进出口化妆品监督检验管理办法》等，其中占全国化妆品市场份额70%的广东省[4]2019 年制定出台了《广东省化妆品安全条例》，四川省早在2000 年就颁布实施了《四川省化妆品卫生监督管理办法》。这些法律法规颁布于不同时期，立法角度和设立的管理制度不尽相同，相关法规制度也缺乏协调，在实际监管执法过程中，存在重复、交叉和要求不一致的情况，法律法规对违法行为的震慑力度不够，案件鉴定和举证、消费者维权索赔兑现难度大，维权成本高等情况。《条例》的发布极大改善了以上问题，建议制定后续相关配套文件时应更多考虑监管的实际应用，逐步完善化妆品监管法律法规体系，进一步提高监管效能。

（二）政策执行

在实际监管工作中，基层监管人员少、力量分散、专业能力不足，存在监管人员对法律法规选择和适用的基本原则把握不准、对政策执行和实施标准理解有偏差等问题；在监管执法、检验检测等环节，人员素质参差不齐，个别人员思想认识不到位，大局意识不强，致使政策执行效率低、效果差，为化妆品违法违规行为提供了条件。除此之外，部分企业主体责任意识不强，对质量管理重视不够；从业人员法律意识、责任意识淡薄，在利益的驱使下，违法违规现象时有发生；消费者有效选择、安全使用化妆品的能力不强，遇到化妆品不良反应或质量安全问题时，不能及时采取合法有效手段维护自身权益。

（三）社会监督

当前是新型媒体高度发达，信息公开、社会监督备受重视，公众知情权和参与意识空前提高的时代，媒体和社会公众对化妆品公共安全事件高度关注，对政府尤其是相关监管部门提出了更严峻的挑战。同时，化妆品安全由于其自身的特殊性以及公共安全的重要性和必要性，特别是婴幼儿和儿童化妆品、染发烫发类化妆品及美容机构经营使用的化妆品等，决定了社会监督在化妆品安全监管工作中必将发挥积极作用。近年来，部分地区政府存在信息透明度低、部门间信息不对称、大数据平台运用不充分等问题，公众了解政府出台的政策和化妆品安全信息的渠道有限，筛选甄别信息的能力不足，一定程度上影响了社会公众对化妆品安全问题的社会监督。

03、引入公共治理促进化妆品安全监管

公共治理旨在社会公共事务有效管理的各个环节中引入治理理念，实现各治理主体、治理权力和职能在有效范围内的资源优化配置，最终实现政府主导，各类社会组织及公众共同参与的一体化管理体系。化妆品监管是以严厉打击违法行为、解决和消除化妆品不安全因素、有效控制化妆品风险为目的。要达到这一目的，单纯依靠政府监管难以实现。随着治理体系和治理能力现代化的不断推进，政府履行职责的能力不断提升、效率不断提高、成本不断降低、监管者公共服务意识不断增强，政府不再是化妆品安全的唯一监管主体，企业、公众、媒体和社会组织已逐渐成为化妆品监管的参与者，与政府共同推进化妆品监管工作。

在新时代、新起点，我们要从战略高度和全局视野深刻理解、准确把握当前我国化妆品监管工作面临的新形势、新挑战，抓住机遇、迎难而上，从事前风险防控的思路出发，严格把控，有效防止安全事件的发生，牢牢守住化妆品安全底线，不断提升化妆品监管能力，推进监管事业创新发展。

（一）提高安全监管效能

化妆品安全监管工作是一项系统性工程，需要各监管职能部门、公检法司部门及宣传、法制、财政等相关部门的有效合作。因此，需进一步落实监管执行措施，建立完善的体制机制，有效协调机构、整合资源，健全各部门间协作共管、互通共享信息的制度，定期通报安全监管情况。同时，建立健全监管机制，并根据药品、医疗器械监管实际情况综合考虑，对各级政府、部门等监管主体履行职责的情况进行监督，以此确保化妆品安全监管工作顺利开展。

（二）建立安全监管保障体系

应进一步提高“四个最严”监管要求的执行力度，高度重视化妆品生产关键控制点的监测，发现问题及时采取措施。同时完善化妆品安全标准体系及检测体系建设，应以《条例》为准绳，以强制性国家标准为主要参照标准，结合工作实际对有关化妆品安全标准或技术规范以及标准的检验检测方法进行全面分析，对存在的问题进行解决和完善，避免重复性工作，节省大量的财力、物力。

（三）建立安全监管社会推动机制

要进一步加强对企业及行业协会的教育培训，全面提升从业人员的质量安全意识和社会责任意识，采取积极措施引导和促进行业协会和企业发挥自律、约束等作用；充分发挥公共传媒信息传递及时、社会影响面广等特点，鼓励社会各类媒体开展舆论监督工作；建立消费者－企业－政府间的相互沟通机制，充分调动公众监督化妆品安全的积极性，营造采撷民声汇群智的良好氛围，构建化妆品安全社会共治格局。